Desmilitarización Una herramienta constructiva para la cooperación y la paz: El ejemplo de las islas Åland
Por Sia Spiliopoulou Åkermark
En 2017 Finlandia celebra su centenario. Y en 2016 celebró un aniversario aún más antiguo: el 30 de marzo se conmemoraban 160 años de la desmilitarización de las islas Åland, un archipiélago formado por más de 6.500 islas diseminadas en medio del mar Báltico, entre la tierra firme de lo que hoy forman Finlandia y Suecia. Están habitadas por casi 29.000 personas, la gran mayoría de las cuales son de habla sueca.
La desmilitarización de las islas Åland se estableció sobre la base de un convenio tripartito entre Gran Bretaña, Francia y Rusia, y se confirmó en el Tratado de París de 1856, con el que se puso fin a la Guerra de Crimea. Ciertamente, el acuerdo no fue motivado por un iluso amor a la paz y, en aquella época, tampoco se preocupaba nadie por el bienestar de las gentes que poblaban las islas. El argumento de la desmilitarización fue, y lo sigue siendo hoy, el de velar por que esa pequeña porción de territorio no llegara a fortificarse nunca y que, por tanto, no fuera atractiva desde un punto de vista militar, ni más peligrosa aún de lo que ya de por sí era. Para el país vecino, Suecia (uno de los promotores del acuerdo), se trataba de una cuestión verdaderamente preocupante, si bien Suecia prefirió mantenerse al margen del arreglo de 1856 por diversos motivos.
Una medida temprana de fomento de la confianza
Mediante ese Convenio de desmilitarización de las islas Åland, los superpoderes de la época pretendían aportar una solución pragmática al reto de fortalecer “les bienfaits de la paix générale”, tal y como se puede leer en el texto original en francés (“los beneficios de la paz general”). En lugar de competir por disponer de una presencia militar en ese controvertido territorio, y controlarlo, los Estados parte aceptaron mantenerse alejados del mismo y crear una plataforma de comunicación sobre cuestiones que le concernieran. Es lo que podríamos llamar una “medida temprana de fomento de la confianza”.
Ese acuerdo de desmilitarización puede considerarse un precursor del sistema de seguridad colectiva, establecido en 1920 por medio del Pacto de la Sociedad de las Naciones con la finalidad de limitar el uso de la fuerza en las relaciones interestatales y crear nuevos cauces para abordar los conflictos y las amenazas a la paz. La idea de un arreglo colectivo de las disputas constituía el pilar fundamental de la Sociedad de las Naciones pero, como todos sabemos, fracasó o, digamos, se tomó su tiempo (en parte por la falta de voluntad mostrada por los superpoderes de aquella época en lo concerniente a acatar unas normas que ellos mismos se habían impuesto) hasta que tomaron el relevo las Naciones Unidas actuales y la Carta de las Naciones Unidas de 1945.
Entretanto, el Convenio de desmilitarización de las islas Åland siguió fortaleciéndose a través de la adopción, en 1921, del Convenio sobre la no fortificación y la neutralización de las islas Åland. Entre los diez países signatarios originales figuraba Finlandia, que para esa época ya gozaba de reconocimiento como Estado independiente y era miembro de la Sociedad de las Naciones. A Finlandia ya se le había otorgado la soberanía territorial sobre las islas a raíz del arreglo de una disputa que había tenido lugar en el seno de la Sociedad de las Naciones ese mismo año.
Las normas vinculantes y consolidadas en el plano internacional acerca de la neutralidad de las islas difieren de la política de neutralidad y no alineamiento defendida por Finlandia. Esas normas de neutralidad añadían a los anteriores compromisos jurídicos internacionales la prohibición de usar “directa o indirectamente” las islas Åland “para cualquier propósito relacionado con operaciones militares” en tiempos de guerra.
Una larga tradición
De hecho, la desmilitarización no fue ninguna novedad del siglo XIX. Los primeros ejemplos documentados a ese respecto se remontan a la Alta Edad Media y en los tratados de paz acordados en los siglos XVII y XVIII se encontraban frecuentemente normas que exigían la demolición de fortificaciones y que prohibían su reconstrucción.
Uno de los primeros ejemplos de lo antedicho fue la Paz de Cateau-Cambrésis de 1559 (entre Francia y España) en la que se incluía la prohibición de levantar fortificaciones en la zona de Thérouanne. En 1768, Dinamarca cedió a Hamburgo diversas islas situadas en la desembocadura del río Elba disponiendo, al mismo tiempo, que no se podían construir edificaciones militares en las mismas. También en los tratados del final de la Primera Guerra Mundial se incluyó un gran número de acuerdos de desmilitarización, por ejemplo, en la región de Sarre, en la Ciudad libre de Danzig, en Spitsbergen (Svalbard) y en algunas islas del Mediterráneo. Ese mismo modelo tuvo continuidad tras el final de la Segunda Guerra Mundial, por ejemplo, en relación con las islas del Dodecaneso, con Pelagosa y con el Territorio libre de Trieste.
Un caso especial, en lo que se refiere al nivel de institucionalización de su administración multinacional, lo constituye la Antártida. El Tratado Antártico de 1959 estipula que “en interés de toda la humanidad… la Antártida continúe utilizándose siempre exclusivamente para fines pacíficos y que no llegue a ser escenario u objeto de discordia internacional”. Otro intento de desmilitarización más reciente, aunque inconcluso, fue el plan de 1999 diseñado para Chipre por Kofi Annan, antiguo Secretario General de las Naciones Unidas. Uno de los elementos de dicho plan era la desmilitarización de la isla.
Soberanía mantenida
La desmilitarización y la neutralidad pueden entenderse como limitaciones impuestas a la soberanía territorial pero funcionan, simultáneamente, como garantes del concepto de soberanía territorial y control sobre el territorio. De hecho, el régimen de las islas Åland se basa en la premisa de una clara soberanía territorial y, por tanto, en la capacidad y los derechos y obligaciones jurídicos (en este caso, de Finlandia) de repeler ataques y amenazas inminentes contra la zona, con objeto de salvaguardar su estatus neutral y desmilitarizado.
Sin embargo, esa misma solución supone asimismo una excepción y una provocación para nuestra forma de pensar sobre cómo se debe ejercer tal soberanía territorial. Las normas de desmilitarización y neutralidad entrañan la promesa, vinculante jurídicamente, de conceder prioridad a las vías de comunicación y negociación diplomática, frente al poder militar, aunque sí se reconozca la relación de poderes. La desmilitarización es gestionada principalmente por el Ministerio de Asuntos Exteriores de Finlandia. Este sistema requiere unas dosis adecuadas de transparencia y comunicación en relación con supuestas controversias, algo que quedó aún más claro en el tratado bilateral de 1940 entre Finlandia y la Unión Soviética. Tanto Suecia como la Federación de Rusia cuentan con consulados en Åland. El Gobernador de las islas Åland dirige la administración estatal del territorio, se encarga de las cuestiones de seguridad estatal y actúa de enlace entre la República de Finlandia y el gobierno y parlamento regionales de la región autónoma de Åland. El Gobernador, nombrado por el Presidente de la República de Finlandia con la aquiescencia del Portavoz del parlamento de Åland, mantiene también contactos periódicos con los consulados.
La desmilitarización es un pequeño paso en la carrera hacia el desarme. Es un reconocimiento del hecho de que esa otra carrera armamentística, que tuvo lugar en muchos países en el período anterior a 1914 y 1939, constituyó un factor determinante en el estallido de las dos grandes guerras. La frustración económica de esos períodos prebélicos no existe en la actualidad. De acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Humano de 2015 elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la mayoría de países de la región de la OSCE se encuentran en la parte alta de la tabla de países con nivel de desarrollo humano alto o muy alto. Y sin embargo, estamos siendo testigos, en Europa y más allá de sus fronteras, de un aumento lento pero constante de la retórica agresiva, así como del gasto y las actividades militares, junto con un uso cada vez más extendido de la fuerza en el plano internacional. Raras veces resulta fácil o fructífero intentar dirimir, en mitad de una situación complicada, quién empezó un conflicto o quién cargará con la mayor culpa.
Ante semejantes condiciones, necesitamos reforzar las herramientas y estrategias de comunicación y cooperación allá donde seamos capaces de encontrar nuevas formas de fomentar el desarme. La desmilitarización es una de ellas. Es una solución pragmática y contextual, que requiere una gestión prudente por todas las partes implicadas y el compromiso de abstenerse del uso de la fuerza. ¿Podría resultar de utilidad para nuevas situaciones? ¿Y si nos fijamos en la Antártida, por ejemplo? ¿Podríamos llegar a concebir una solución diferente, aunque en esa misma línea, para la situación actual, basándonos en la vieja idea de que las regiones de la Antártida deberían utilizarse exclusivamente para fines pacíficos?
Sia Spiliopoulou Åkermark es Profesora Asociada de Derecho Internacional en el Instituto de la Paz de las islas Åland. Actualmente dirige el proyecto de investigación “Desmilitarización en un mundo cada vez más militarizado. Perspectivas internacionales en una marco regulatorio multinivel: el caso de las islas Åland”. Obtenga más información sobre el proyecto en: www.peace.ax/en/research/research-projects.