Кооперация с инсайдерскими посредниками
Кристина Штеннер
ОБСЕ наделена своими государствами-участниками широкими полномочиями в деле укрепления мира и безопасности в своем регионе, однако, как это ни парадоксально, иногда сталкивается с добровольно возложенными на себя политическими ограничениями в выполнении этой роли. Такое положение вместе с быстро изменяющейся природой конфликтов требует новых и нестандартных подходов к предотвращению конфликтов и посреднической деятельности. Одним из многообещающих вариантов является взаимодействие с инсайдерскими посредниками.
С тех пор как ОБСЕ превратилась из совещания в полноправную организацию, в случаях конфликтов и напряженности она выполняла посредническую миссию. В 1990‑е годы она приступила к развертыванию долгосрочных полевых операций с целью оказания поддержки во время переходных процессов в странах бывшей Югославии и Советского Союза. Мандаты многих полевых операций ОБСЕ предусматривали посредническую деятельность и налаживание диалога. ОБСЕ являлась также основным инструментом посредничества в конфликтах, которые стали затяжными в ее регионах, и создала для поиска решений различные форматы посреднических инициатив. Она является одним из посредников в переговорах в формате "5+2" в процессе приднестровского урегулирования; вместе с Организацией Объединенных Наций и Европейским союзом она выполняет роль сопредседателя на Женевских дискуссиях по Грузии; и под ее эгидой действует занимающаяся нагорнокарабахским конфликтом Минская группа, сопредседателями которой являются Россия, Соединенные Штаты и Франция. Помимо упомянутых посреднических платформ, ОБСЕ также участвует в посреднической деятельности в отношении существующих кризисов. Например, она стремится проложить путь к урегулированию конфликта в Восточной Украине в качестве члена Трехсторонней контактной группы.
В рамках всех этих процессов Группа поддержки посредничества Оперативной службы Центра по предотвращению конфликтов оказывает специальным представителям, руководителям полевых операций и другим посредникам из ОБСЕ адресную помощь, как это предусмотрено Решением Совета министров об элементах конфликтного цикла 2011 года, в котором содержится призыв к наращиванию потенциала посредничества ОБСЕ. Эта поддержка основана на получении запросов и предусматривает комплексный подход, увязывающий процессы посредничества с оказанием помощи, которая соответствует данной фазе конфликта и выявленным потребностям. Она может включать индивидуальный инструктаж, касающийся посредничества и переговоров, анализ конфликта и проведение семинаров и консультаций по вопросам стратегии, касающихся налаживания диалога или процессов посредничества. Вопрос заключается в том, как в полной мере использовать возросший потенциал ОБСЕ для целей посредничества в конфликтах?
Конфликты изменяются
За прошедшие 20 лет конфликты, сопряженные с насилием, стали гораздо более сложными. Они происходят более часто и становятся более разрушительными. Некоторые из них вспыхивают на базе старых региональных споров, тогда как другие связаны с новыми проблемами. Заряженность на эскалацию и предрасположенность к насилию постепенно, как представляется, набирают все большую силу. В мотивации сторон в конфликте, по всей видимости, происходят определенные изменения, что требует большего внимания по сравнению с тем, которое уделяется в настоящее время. Кроме того, количество обычно вовлеченных в конфликты сторон резко возросло, что еще больше повышает их сложность. Это требует новых форм посредничества не только между сторонами в конфликте, но и внутри их и, возможно, даже внутри посредничающей организации. Вопрос, как наилучшим образом отвечать на эти новые вызовы, является предметом интенсивных дискуссий среди теоретиков и практиков.
По мнению автора, ОБСЕ следует как наращивать существующие процессы посредничества, так и искать новые отправные точки и не использованные до настоящего времени возможности. Инсайдерские посредники являются важным ресурсом для мирных процессов, однако взаимодействие с ними требует деликатности, чтобы не причинить вреда ни им, ни их сообществам.
Неиспользованный ресурс
Инсайдерскими посредниками являются отдельные лица, организации или институты, которые существуют в контексте конфликта. Они могут принадлежать или принадлежат к одному из участвующих в конфликте сообществ. При этом они пользуются достаточной моральной легитимностью и уважением всех сторон в качестве признанных посредников.
Степень изучения поведения сторон в конфликте, особенно в том, что касается разумного объяснения изменения поведения в условиях конфликта, является все еще недостаточной. Однако практический опыт показал, что субъекты конфликта весьма восприимчивы к мнению партнеров или других бывших участников конфликта. Инсайдерские посредники часто имеют тесные связи с участниками конфликта и поэтому представляют собой ценный, все еще недоиспользованный ресурс для миротворчества.
Затяжные конфликты – объект многих усилий ОБСЕ в области урегулирования конфликтов – служат хорошим примером того контекста, в котором с успехом могут быть задействованы внутренние посредники. Такие давно назревающие споры обычно затрагивают почти каждого в том или ином обществе. Поэтому их никогда нельзя урегулировать с помощью лишь одного политического соглашения о мире на высоком уровне; их урегулирование требует как можно более широкого участия. Инсайдерские посредники часто имеют доступ к широким социальным сетям. Они могут апеллировать не только к своим общинам, но зачастую и к лицам по другую сторону конфликта
Другой ситуацией, в которой могут оказаться бесценными инсайдерские посредники, является предотвращение или урегулирование конфликтов, связанных с глубокими местными проблемами, затрагивающими фундаментальные интересы, потребности и ценности сторон, в том числе вопросы справедливости и прав человека. Такого рода проблемы глубоко укоренились в моральных принципах заинтересованных сторон и, как представляется, не подлежат обсуждению. Инсайдерские посредники могут оказаться способными наладить по таким проблемам контакты с ключевыми игроками, когда для посторонних это совершенно невозможно.
Одна из главных причин, по которой инсайдерские посредники могут оказаться полезными для ОБСЕ, заключается в уникальном политическом характере Организации. ОБСЕ возникла как совещание и по сегодняшний день, по существу, остается постоянным форумом государств-участников, действующим при поддержке Секретариата и имеющим оперативные механизмы(институты и миссии), которые охватывают периферию. В широком смысле, совещанием как таковым являются его участники.
Это обеспечивает тот уровень охвата, который трудно превзойти, но также означает, что каждое проводимое исполнительными структурами ОБСЕ мероприятие должно осуществляться на основании соглашения между государствами-участниками, которые принимают свои решения консенсусом. Усилия ОБСЕ по урегулированию конфликтов часто характеризуются как беспристрастные, то есть Организация не занимает позицию какой-либо из сторон в конфликте. С учетом вышесказанного они фактически являются "сверхбеспристрастными", отражающими позиции всех государств. В некоторых ситуациях это может ограничивать предпринимаемые действия. ОБСЕ может не иметь доступа к некоторым конфликтным регионам или субъектам конфликта. Или же какая‑либо определенная структура может не иметь политических полномочий для налаживания диалога или участия в посредничестве. В подобных случаях поддержка работы инсайдерских посредников может оказаться хорошим выходом из создавшегося положения.
Деятельность ОБСЕ
ОБСЕ в своих инициативах по урегулированию конфликтов только начала работать с инсайдерскими посредниками. Например, Центр в Бишкеке с 2011 года проводит подготовку и предоставляет площадку для обмена мнениями так называемым посланцам мира на юге Кыргызстана, государственно-частной сети посредников от гражданского общества, которые работают в общинах с целью ослабления напряженности между этническими группами или между населением и государственными органами.
Координатор проектов на Украине проводит подготовку местных миротворцев, обучая их навыкам налаживания диалога, с тем чтобы они могли на своих собственных площадках вести диалог с населением по многих социальным проблемам, с которыми сталкивается страна.
Инициатива "Следуй за нами", организованная Миссией ОБСЕ в Сербии и Миссией ОБСЕ в Косово, с 2012 года объединила пользующихся влиянием в обществе женщин из Сербии и Косово в работе по подготовке к посреднической деятельности и обмену опытом.
Для будущего взаимодействия ОБСЕ с инсайдерскими посредниками существуют широкие возможности, например, в рамках проведения инструктажей и брифингов, запуска программ по обеспечению наставничества или предоставлению стипендий или же поддержки коллегиальных обменов. Во всех этих видах деятельности важно будет помнить об особой уязвимости инсайдерских посредников и избегать причинения им вреда. Необходимо проявлять осторожность, чтобы не скомпрометировать их, поскольку они сотрудничают с международными субъектами, и обеспечить, чтобы никто не привлекал к ним широкого международного внимания и не создавал между ними конкуренции.
В заключение, мы не всегда можем идти туда, куда хотим, и мы не всегда можем говорить с тем, с кем хотим. Однако ОБСЕ имеет четкий мандат работать с целью урегулирования конфликтов, в том числе используя посредничество. Нам необходимо переориентировать свои усилия на стороны в конфликте, на их способность эволюционировать и изменяться. Инсайдерские посредники являются ресурсом, обладающим большим потенциалом. Будет правильно, если мы направим наши усилия на создание для них необходимых базовых условий, чтобы они более эффективно выполняли свои функции в соответствующим сообществах.
Д-р Кристина Стеннер является сотрудником по поддержке посредничества в Центре по предотвращению конфликтов в Секретариате ОБСЕ в Вене.