Статусно нейтральный контроль над вооружениями: надежды и ловушки
Сергей Капанадзе, Ули Кюн, Вольфганг Рихтер и Вольфганг Целльнер
Успех Хельсинкского процесса в 1970‑е годы был возможным благодаря готовности согласиться с территориальным статус-кво в Европе. В противоположность этому, окончание холодной войны и распад Советского Союза привели к возникновению территориальной реальности, характеризуемой появлением новых государств с неопределенным статусом безопасности, сепаратистскими вооруженными конфликтами и национальной рознью.
Территориальные споры в Восточной Европе и на Южном Кавказе на протяжении уже целого поколения отравляют отношения между государствами и разрушают жизни людей. Они препятствуют осуществлению международных соглашений по контролю над вооружениями и мер укрепления доверия и безопасности (МДБ) в районах, подконтрольных де-факто режимам. В то же время разногласия относительно статуса этих режимов мешают развитию общеевропейских механизмов контроля над вооружениями, в частности Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и адаптированного ДОВСЕ.
В этих спорных районах статусно нейтральные меры укрепления доверия и контроля над вооружениями могут играть важную роль в качестве инструмента как предотвращения, так и урегулирования конфликтов. Нет никаких сомнений, что статусно нейтральный контроль над вооружениями является трудным делом. Соглашения о контроле над вооружениями обычно заключаются правительствами, которые представляют международно признанные государства. Однако многие юристы-международники придерживаются того мнения, что с де-факто режимами возможны совместные действия и даже заключение договоров при условии наличия политической воли. В качестве исторических примеров можно привести Соглашение 1963 года о разрешении поездок между двумя немецкими государствами и Договор об ограничении испытаний ядерного оружия 1963 года, а также названия и функционирование ряда полевых операций Организации Объединенных Наций и ОБСЕ, включая их соответствующие миссии в Косово, или Женевские международные дискуссии, в которых совместно участвуют представители из Тбилиси, Цхинвали, Сухуми, Москвы и Вашингтона.
Почти забытый документ ОБСЕ
ОБСЕ является, возможно, единственной региональной организацией по безопасности, обладающей согласованным документом о статусно нейтральных мерах, подлежащих принятию в конфликтных ситуациях. Это почти забытый документ "Меры стабилизации в отношении локальных кризисных ситуаций", принятый в 1993 году. Здесь мы читаем: "Идентификация сторон, участвующих в той или иной кризисной ситуации, будет в каждом случае осуществляться согласно соответствующим нормам международного права и положениям, принятым в рамках СБСЕ. В случаях, когда такие стороны не являются государствами, их идентификация и последующее участие в процессе предотвращения, регулирования и/или урегулирования кризиса не влияет на их статус". Другими словами, государства и другие стороны могут сотрудничать в процессах предотвращения и регулирования кризисов независимо от их статуса, если все стороны согласны с таким подходом.
Документ предлагает богатый выбор возможностей для соответствующих действий. Под заголовком "Меры транспарентности" мы находим "чрезвычайный обмен информацией" или "уведомления о некоторых видах военной деятельности". В разделе, озаглавленном "Меры ограничения", содержатся такие предложения, как "обращение с нерегулярными силами" или "ограничения некоторых видов военной деятельности". Особый интерес представляют "Меры укрепления доверия", включая предложения относительно "групп связи", "установления линий прямой связи", "совместных групп экспертов по поддержке регулирования кризисов" и "совместных координационных комиссий или групп".
Изложенные в этом документе меры направлены на повышение безопасности на спорных территориях и вокруг них без ущерба для принципиальных позиций участвующих сторон в отношении статуса и без предвосхищения результатов процессов урегулирования конфликтов, которые окончательно определят политический статус таких территорий.
Трудности с достижением
В действительности достижение решений относительно статусно нейтрального контроля над вооружениями является трудным делом. Фактически отсутствуют примеры наличия успешных подходов. Де-факто режимы категорически отвергают право центральных правительств действовать на подконтрольных этим режимам территориях в качестве хозяина в целях выполнения соглашения о контроле над вооружениями или о мерах укрепления доверия. Они, как правило, либо хотят осуществлять такие права самостоятельно, либо отрицают, что спорная территория относится к сфере применения данного соглашения. Третьим государствам, которые не признали какой‑либо де‑факто режим, не разрешается по международному праву передавать этому режиму функции центрального государства – определение пунктов въезда и выезда, обеспечение сопровождающих групп или подписание отчетов об инспекциях.
Если в сепаратистском регионе размещены иностранные вооруженные силы, то государства, которые признают его независимость, могут потребовать, чтобы де‑факто режим предоставил разрешение со стороны центрального правительства, тогда как государство, от которого он, по его утверждению, отделился, будет горячо оспаривать такую интерпретацию, рассматривая размещение сил на спорных территориях как незаконную оккупацию в нарушение своего суверенитета.
Четыре примера
Чтобы увязать эти рассуждения с реальными конфликтами, полезно проанализировать четыре конфликтных ситуации в Европе, где ОБСЕ участвует в регулировании затяжных конфликтов.
В случае Нагорного Карабаха между государством (Азербайджан) и де‑факто режимом отсутствуют какие‑либо отношения. Единственная форма обмена – перестрелки. Ситуация могла бы быть улучшена путем принятия мер обеспечения транспарентности и задействования механизма по предотвращению инцидентов. Нынешний рост числа посещений с целью мониторинга является небольшим шагом в правильном направлении.
В случае Абхазии и Южной Осетии между государством и де‑фактом режимами действительно существуют ограниченные отношения. Хотя Грузия официально не признает эти режимы в качестве партнеров по переговорам, на Женевских международных дискуссиях собираются участники из Тбилиси, Цхинвали и Сухуми, Москвы и Вашингтона под совместным председательством Организации Объединенных Наций, ОБСЕ и Европейского союза. Созданные по инициативе Женевских международных дискуссий механизмы по предотвращению инцидентов и реагированию на них занимаются конкретными проблемами на местах. И хотя в данный момент они не включают соглашений по контролю над вооружениями, они могли бы стать основой для обсуждения и осуществления подобных мер.
В случае Восточной Украины де‑факто власти Донецка и Луганска не являются сторонами официального посреднического формата Трехсторонней контактной группы, однако часто вступают с ней в переговоры и подписали два минских соглашения от сентября 2014 года и февраля 2015 года. Эти соглашения предусматривают ряд мер по контролю над вооружениями, связанных с прекращением огня, наиболее важной из которых является вывод некоторых категорий тяжелых вооружений из зон безопасности различной глубины. В данном случае меры статусно нейтрального контроля над вооружениями являются очевидно уместными.
В случае Приднестровья де‑факто режим официально признан соответствующим государством в качестве партнера по переговорам и является стороной официальных переговоров в формате "5+2" (Молдова, Приднестровье, ОБСЕ, Россия и Украина плюс Европейский союз и Соединенные Штаты). С учетом сложившейся ситуации Миссия ОБСЕ в Молдове при поддержке российских и украинских экспертов в 2004 и 2005 годах разработала всеобъемлющий пакет мер контроля над вооружениями и МДБ, которые могли бы привести к полной демилитаризации этих двух образований в случае их осуществления, которого не произошло. Двумя наиболее вероятными причинами этой неудачи являлись ухудшение политической обстановки после провала меморандума Козака 2003 года (соглашение о создании асимметричного единого молдавского государства) и тот факт, что эти предложения включали всю территорию как Молдовы, так и Приднестровья и таким образом косвенно уравнивали эти два образования – подход, который имел негативные последствия из‑за существующего у Молдовы понимания, что Приднестровье не должно рассматриваться в качестве равной стороны.
Эти примеры показывают, что отношения между имеющим большее международное признание государством и отделяющимся де‑факто режимом являются ключевым фактором, который определяет возможность статусно нейтрального контроля над вооружениями. Хотя наши четыре примера не являются констатацией успеха, они реально показывают, что меры статусно нейтрального контроля над вооружениями могут осуществляться при согласии всех сторон.
Более развернутая статья авторов по этому вопросу должна быть опубликована в 2017 году.