Réunion du Conseil ministériel de Belgrade : se parler malgré tout
Une seule décision a été adoptée à la Réunion du Conseil ministériel tenue à Belgrade les 3 et 4 décembre 2015 : celle de se réunir à Hambourg l’année prochaine. Les documents qui auraient permis à l’Organisation de progresser sur des questions telles que la migration, l’égalité entre les sexes, le développement durable, la gestion de l’eau et la prévention de la torture n’ont pas recueilli le consensus qui est indispensable pour toutes les décisions prises par l’OSCE.
La Réunion du Conseil ministériel de 2015 a toutefois été mise activement à profit pour s’entretenir de questions difficiles et urgentes. Quarante-deux ministres des affaires étrangères y ont participé et ont profité de l’occasion pour tenir une multitude de réunions bilatérales et multilatérales. Le Ministre des affaires étrangères de la Fédération de Russie et son homologue turc se sont entretenus pour la première fois depuis la destruction en vol de l’avion de chasse russe à proximité de la frontière entre la Syrie et la Turquie. Au cours d’un déjeuner de travail informel donné par le Président en exercice, les chefs de délégation ont réfléchi en commun aux moyens de consolider à nouveau la sécurité européenne.
Cette Réunion du Conseil ministériel a fait ressortir ce que beaucoup affirment depuis des années : le succès de la réunion qui, en décembre, marque l’aboutissement du travail de chacune des présidences assurées à tour de rôle pendant une année ne devrait pas se mesurer à l’aune du nombre de nouveaux documents qui sont adoptés. L’OSCE dispose d’un vaste corpus de décisions, appelées communément « engagements », qui orientent et continueront d’orienter les travaux de l’Organisation sur une vaste gamme de questions. Il aurait cependant été utile de formuler de nouvelles orientations compte tenu des nombreux développements intervenus. De la même manière, un résultat plus tangible aurait motivé davantage les experts de l’OSCE œuvrant dans les différents domaines thématiques et relancé les travaux de l’Organisation. Mais il y a déjà beaucoup à faire pour soutenir la mise en œuvre des engagements existants sans en ajouter de nouveaux.
Le Conseil ministériel offre d’abord et avant tout l’occasion aux États participants de se réunir à un niveau politique élevé pour examiner les graves questions de sécurité auxquelles la région est confrontée. C’est la raison pour laquelle certains des participants au Conseil ministériel de l’OSCE de 2015 sont sortis de la réunion en étant plus optimistes qu’à leur arrivée. Le lecteur trouvera ci-dessous un échantillon des attentes exprimées et des réflexions émises au cours de la réunion.
« L’Organisation traverse une crise difficile, nous le savons tous, mais le message positif que nous avons entendu au cours de ces deux journées passées ici à Belgrade, c’est que chacun d’entre nous est conscient de l’importance de l’OSCE et de l’importance de relancer le dialogue. C’est un élément essentiel, et nous verrons comment nous pourrons développer cet aspect. S’agissant de la crise en Ukraine et dans son voisinage, on a émis en particulier l’idée que nous adhérions tous strictement aux accords de Minsk en veillant à ce que toutes les parties les respectent. Voilà pour le côté positif. Autre élément important de la réunion, de nombreuses délégations, presque toutes, se sont accordées à reconnaître que, pour faire face aux multiples défis auxquels la région est confrontée – il était question de terrorisme, mais aussi de migration – nous devons être unis.Tous ces éléments réunis, à savoir la situation en Ukraine, les perspectives que nous offrent les accords de Minsk et le souci que nous avons tous de conjuguer nos efforts, sont ce qui nous permet, tournés vers l’avenir, de faire preuve d’un peu plus d’optimisme maintenant que lors de notre arrivée à Belgrade. »
– Ignacio Ybáñez, Secrétaire d’État espagnol aux affaires étrangères
« La présente Réunion du Conseil ministériel se déroule dans un contexte très complexe, qui, comme vous le savez, est marqué par le phénomène terroriste. À côté de cela, nous avons cet énorme afflux de migrants et de réfugiés, la crise en cours en Ukraine et dans son voisinage et, bien entendu, les conflits qui persistent dans la région de la mer Noire. Nos attentes, en résumé, sont les suivantes : la Roumanie, en sa qualité de pays assumant la présidence du Comité de sécurité de l’OSCE, a fait tout son possible pour faciliter l’adoption, à la présente Réunion du Conseil ministériel, d’une décision sur la lutte contre l’extrémisme violent et la radicalisation qui conduisent au terrorisme. Nous espérons, par ailleurs, que la Réunion du Conseil ministériel permettra d’adopter un document sur le rôle de l’OSCE en Ukraine, dans lequel l’importance que revêt le rétablissement du respect des principes fondamentaux que sont l’intégrité territoriale du pays, sa souveraineté et son indépendance serait soulignée. Nous espérons assurément que la présente Réunion du Conseil ministériel permettra d’accomplir des progrès tangibles dans le règlement des conflits prolongés, comme celui qui se déroule en République de Moldavie, et nous espérons que, s’agissant de ce conflit en particulier, une déclaration ministérielle sur les négociations relatives au processus de règlement transnistrien au format « 5+2 » sera adoptée. »
– Lazăr Comănescu, Ministre roumain des affaires étrangères
« Nous traversons une période préoccupante et complexe, en Europe, mais aussi partout dans le monde. Ce Conseil ministériel montre que l’OSCE est utile et crédible. C’est la principale organisation pour le dialogue sur la sécurité en Europe. La Mongolie est un État participant de l’OSCE situé en Asie. Nous pensons que la sécurité en Europe et la sécurité en Asie sont indivisibles. Aujourd’hui, l’OSCE est une organisation de sécurité non seulement pour l’Europe, mais aussi pour l’Eurasie, dont la Mongolie. Il est des plus importants de continuer de remédier aux problèmes de sécurité communs aux pays eurasiens. Nous accordons donc beaucoup d’intérêt aux débats qui se tiennent ici, de même qu’aux résultats obtenus. Je ne pense pas seulement aux documents finals, mais aussi aux contacts qui sont noués et aux discussions que nous avons. À l’avenir également, l’OSCE restera pour nous la principale enceinte pour des pourparlers internationaux sur des questions de sécurité. »
– Lundeg Purevsuren, Ministre mongol des affaires étrangères
Renforcement des efforts de lutte contre le terrorisme
Deux déclarations sur la lutte contre le terrorisme ont été adoptées lors de la Réunion du Conseil ministériel de Belgrade. Elles s’intitulent « Renforcement des efforts déployés par l’OSCE pour lutter contre le terrorisme à la suite des récents attentats terroristes » (MC/DOC/3/15) et « Prévention et lutte contre l’extrémisme violent et la radicalisation qui conduisent au terrorisme » (MC.DOC/4/15). Ces déclarations soulignent l’engagement des États participants de rester unis dans la lutte contre le terrorisme et d’agir énergiquement à cet égard. Elles réaffirment toutes deux le rôle de chef de file que joue l’Organisation des Nations Unies dans les efforts internationaux de prévention et de lutte contre le terrorisme et l’extrémisme violent.
Afin de renforcer les efforts déployés par l’OSCE pour lutter contre le terrorisme, les États participants sont convenus de continuer à mettre pleinement en œuvre leurs engagements dans ce domaine, y compris ceux qui ont trait au phénomène des combattants terroristes étrangers, à empêcher et réprimer le financement du terrorisme et le recrutement de membres de groupes terroristes, à mettre fin à la livraison d’armes aux terroristes, ainsi qu’à se conformer à leurs obligations en vertu du droit international. Ces dernières découlent notamment de la Charte des Nations Unies, de la résolution 2170 du Conseil de sécurité des Nations Unies condamnant les violations des droits de l’homme par des groupes extrémistes en Iraq et en Syrie, de sa résolution 2178 sur les combattants terroristes étrangers, de sa résolution 2199 sur le financement illicite d’organisations terroristes, de sa résolution 2249 sur la prévention et la répression des actes terroristes ainsi que du droit international des droits de l’homme, du droit international des réfugiés et du droit international humanitaire.
Lutter contre l’extrémisme violent et la radicalisation qui conduisent au terrorisme conformément à une approche multidimensionnelle constitue désormais un domaine d’action stratégique privilégié dans le cadre des efforts déployés par l’OSCE pour combattre le terrorisme. Les États participants ont convenu que l’approche globale et coopérative de la sécurité adoptée par l’Organisation offre des avantages comparatifs dans la lutte contre le terrorisme en permettant de déterminer les conditions propices au terrorisme, y compris l’extrémisme violent, et de s’y attaquer dans le cadre de l’ensemble des instruments et structures pertinents de l’OSCE. Ce consensus assure en particulier une visibilité accrue à l’OSCE à la suite du débat de haut niveau sur la lutte contre l’extrémisme violent qui a eu lieu en marge de l’Assemblée générale des Nations Unies et eu égard au fait qu’un plan d’action des Nations Unies sur la prévention de l’extrémisme violent devrait être adopté en 2016.
Lutte contre le problème mondial de la drogue
La Déclaration du Conseil ministériel sur les activités de l’OSCE en soutien aux efforts déployés au niveau international pour lutter contre le problème mondial de la drogue (MC.DOC/2/15) souligne le large consensus existant entre les États participants pour continuer à s’attaquer de concert aux menaces que posent les drogues illicites pour leur sécurité et leur stabilité. Elle reconfirme le Concept de l’OSCE pour lutter contre la menace posée par les drogues illicites et le détournement des précurseurs chimiques (PC.DEC/1048) et adresse un important message politique sur la contribution de l’OSCE à la préparation par l’Organisation des Nations Unies de la session extraordinaire à venir de l’Assemblée générale des Nations Unies sur le problème mondial de la drogue. Elle réaffirme le rôle joué en matière d’exécution par les trois conventions internationales des Nations Unies sur le contrôle des drogues (1961, 1971 et 1988) ainsi que la volonté des États participants d’atteindre les objectifs et buts énoncés dans la Déclaration politique et le Plan d’action des Nations Unies adoptés à Vienne en 2009 sur la coopération internationale en vue d’une stratégie intégrée et équilibrée de lutte contre le problème mondial de la drogue.
En 2016, les structures exécutives de l’OSCE continueront à faciliter la poursuite du renforcement de la coopération internationale pour atteindre les objectifs énoncés dans ces déclarations ainsi qu’à fournir l’assistance nécessaire aux États participants intéressés.
Jeunesse et sécurité
Les membres du Conseil ministériel ont pris note des efforts déployés par les présidences en exercice actuelle et précédentes de l’OSCE et souligné combien il importe de favoriser la mise en œuvre des engagements de l’OSCE relatifs à la jeunesse, notamment en ce qui concerne l’éducation et le rôle que les jeunes peuvent jouer pour aider les États participants à mettre en œuvre les engagements de l’Organisation.
Pour un nouveau départ dans le règlement du conflit transnistrien
Les pourparlers concernant le règlement du conflit entre la Moldavie et la région sécessionniste de Transnistrie se sont tenus pour la première fois au format « 5+2 » en 2005. Ce format associe les parties (Transnistrie et Moldavie) avec l’OSCE, la Russie et l’Ukraine comme médiateurs et l’Union européenne et les États-Unis d’Amérique comme observateurs. L’OSCE préside les négociations.
Malgré tous les efforts de la Présidence et de la Mission en Moldavie, aucune réunion à « 5+2 » n’a pu être organisée en 2015. La Déclaration ministérielle sur les négociations relatives au processus de règlement transnistrien au format « 5+2 » réaffirme toutefois la volonté de poursuivre un véritable dialogue en vue de résoudre à terme le conflit transnistrien. Elle offre ainsi une base solide à la Présidence allemande et au Représentant spécial du Président en exercice, Cord Meier-Klodt, pour poursuivre ces efforts en 2016.
Conférence parallèle de l’OSCE à l’intention de la société civile
L’auto-évaluation de la Présidence, une tradition nouvelle
La Conférence parallèle de l’OSCE à l’intention de la société civile, organisée tous les ans à la veille de la Réunion du Conseil ministériel pour servir de miroir aux États participants en ce qui concerne la mise en œuvre des engagements relatifs à la dimension humaine, est devenue une tradition. La première a eu lieu en 2010 à l’occasion du Sommet de l’OSCE tenu à Astana. Réuni à nouveau à Vilnius l’année suivante, un groupe restreint d’organisations de la société civile (OSC) a créé la Plateforme de solidarité civique, dont le nombre des membres est passé depuis à 80 OSC et qui organise non seulement les réunions annuelles, mais aussi d’autres manifestations et campagnes tout au long de l’année.
Malheureusement, cette fois-ci à Belgrade, la liste des tendances alarmantes est longue à nouveau. Les militants ont traité du rétrécissement de l’espace accordé à la société civile, des défis posés par la migration, de la prévention de la torture et des disparitions forcées, ainsi que de la liberté d’expression – question pour laquelle la Représentante de l’OSCE pour la liberté des médias, Dunja Mijatovic, a participé aux débats en tant qu’oratrice invitée. Ils ont soumis leurs recommandations, y compris la « Déclaration de Belgrade : la liberté d’expression menacée », aux représentants de la Troïka de l’OSCE pour examen par le Conseil ministériel.
Une autre tradition a été inaugurée en 2014 sous la Présidence suisse de l’OSCE. Cette année-là, la Suisse a été la première à donner suite à la proposition de la Plateforme de solidarité civique tendant à ce que la Présidence procède à une auto-évaluation de sa propre performance dans le domaine des droits de l’homme. La Serbie a accepté de suivre cet exemple lorsqu’elle a pris la présidence de l’Organisation en 2015.
Conformément à la méthodologie appliquée par la Suisse et suivie par la Serbie, le processus d’auto-évaluation comprend trois parties : rapports d’institutions indépendantes, observations des OSC et réponses des ministères et services gouvernementaux compétents. À la Réunion de Belgrade, la coalition d’OSC serbes chargée d’observer la Présidence serbe, sous la conduite du Comité Helsinki pour les droits de l’homme en Serbie, a présenté ses observations écrites, ce qui a marqué la fin de la deuxième étape du processus.
Le Ministère serbe des affaires étrangères a appliqué les mêmes critères que la Suisse pour déterminer dans quels domaines il devait être procédé à l’auto-évaluation : il devait s’agir de questions sur lesquelles l’OSCE avait publié des rapports au cours des cinq années précédentes. Le Ministère a choisi l’égalité entre les sexes, les élections, la liberté de réunion et la situation des Roms. La coalition d’OSC y a ajouté trois sujets qu’elle jugeait importants : la liberté d’expression, la situation des minorités nationales et la protection des défenseurs des droits de l’homme.
Les évaluations et recommandations soumises au Gouvernement serbe dans le rapport des OSC de 51 pages sont détaillées et nombreuses. Nous n’en citerons que quelques-unes : modifications de la loi électorale afin de permettre aux membres des minorités ethniques de représenter leurs intérêts et, d’une manière générale, vaste politique d’intégration des minorités ; loi sur la liberté de réunion (il n’y en a pas actuellement en Serbie) ; nouvelles mesures d’inclusion sociale des Roms en se servant comme modèle du mécanisme efficace de médiation sanitaire ; paysage médiatique exempt de pressions sur les patrons de presse, les rédacteurs en chef et les journalistes ; et environnement dans lequel les défenseurs des droits de l’homme peuvent agir sans crainte de représailles.
La coalition d’OSC formule également des observations sur le processus même d’auto-évaluation. Elle recommande de ne pas restreindre les sujets à ceux qui ont été traités dans les rapports de l’OSCE, car d’autres peuvent être plus urgents. Et elle suggère de mener à bonne fin le processus de retour d’information des OSC dès le début d’une Présidence afin que l’année du mandat puisse être utilisée pour mettre en œuvre les recommandations et commencer à en observer l’application. Les réponses des ministères compétents doivent encore être communiquées.
Lectures complémentaires :
Documents issus de la Conférence parallèle de l’OSCE de 2015 à l’intention de la société civile, y compris le retour d’information de la coalition d’OSC pour l’observation de la Présidence serbe de l’OSCE : www.helsinki.org.rs/hrights_t12.html
Pour de plus amples informations sur la Plateforme de solidarité civique, voir : www.civicsolidarity.org
Le Groupe de personnalités éminentes sur la sécurité européenne en tant que projet commun
Relancer la sécurité européenne
C’est à la Réunion du Conseil ministériel tenue à Bâle en décembre 2014 que le Président en exercice de l’époque, le Ministre suisse des affaires étrangères Didier Burkhalter, a, au nom de la Troïka de l’OSCE, créé le Groupe de personnalités éminentes sur la sécurité européenne en tant que projet commun. Un an plus tard, le rapport final sur les délibérations de ce groupe de personnalités politiques et d’experts chevronnés de toute la région de l’OSCE, intitulé « Back to Diplomacy », a suscité un vif intérêt à la Réunion du Conseil ministériel accueillie par la Présidence serbe à Belgrade. Présenté le premier jour de la Réunion, il a été débattu lors du traditionnel déjeuner ministériel, tandis qu’une manifestation parallèle spéciale et une conférence de presse y ont été consacrées. L’Ambassadeur Wolfgang Ischinger, qui a présidé le Groupe, a résumé ainsi les principaux éléments à retenir dans ce rapport :
« Chacun des membres du Groupe a convenu que la situation actuelle représente effectivement, pour la sécurité européenne, le défi le plus grave et le plus dangereux que nous ayons connu depuis la désintégration de l’Union soviétique au cours des 25 dernières années. À court terme, notre première recommandation est que nous tentions de faire en sorte que la situation telle qu’elle se présente soit moins dangereuse. Nous sommes très fermement convaincus que des mesures destinées à éviter un malentendu, une mauvaise interprétation ou une escalade accidentelle doivent être convenues d’urgence par toutes les parties concernées. Un aspect particulier de ces mesures réside dans l’actualisation du Document de Vienne [Document majeur de l’OSCE sur les mesures de confiance et de sécurité militaires].
Deuxièmement, nous avons constaté, lors de nos discussions, que les discours que l’on tient du côté occidental sont si diamétralement opposés à celui que l’on tient en Russie qu’ils aggravent de par eux-mêmes la situation. Ils transforment un rapprochement, un renforcement de la confiance en un défi encore plus grand. C’est la raison pour laquelle nous avons, dans notre rapport, exposé trois discours différents de manière aussi détaillée.
Troisièmement, tout effort fondamental pour consolider à nouveau la sécurité européenne doit s’appuyer sur des progrès accrus dans les négociations menées à Minsk pour résoudre la crise en Ukraine et dans son voisinage. Notre rapport souligne combien cela est important, et nous allons jusqu’à suggérer qu’à mesure que nous progresserons, le format « Normandie », (qui réunit la Russie, l’Ukraine, la France et l’Allemagne) soit élargi aux États-Unis d’Amérique et au Royaume-Uni par exemple.
Enfin, sur un plan stratégique plus large, nous proposons de lancer un vigoureux processus diplomatique à long terme pour ramener les parties à la table. Nous devons trouver un moyen de nous parler à nouveau ; nous devons mettre en marche une machine diplomatique, basée sur les principes de Helsinki – dans l’intention, non pas de modifier, d’adoucir ou d’affaiblir Helsinki, mais de renforcer et de réaffirmer ces principes. Je conclus en suggérant qu’au cas où un tel processus diplomatique serait lancé – sous la Présidence en exercice allemande de l’an prochain je l’espère – nous souhaiterions le considérer comme un processus à long terme dont l’objectif ultime serait constitué par une réunion au sommet. Pour être fructueux et conduire à un renforcement de la sécurité européenne, un tel sommet demande une préparation soignée, des consultations bilatérales en petit groupe et des entretiens confidentiels. S’asseoir ensemble à la même table pour trouver des solutions diplomatiques sur la base de Helsinki, c’est mieux que de combattre dans le Donbass. C’est la raison pour laquelle j’espère que notre rapport changera les choses. J’espère qu’il sera pris en considération quand l’OSCE et les pays concernés progresseront. »
Lectures complémentaires :
Back to Diplomacy: Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project: www.osce.org/networks/205846
Lessons Learned for the OSCE from its Engagement in Ukraine: Interim Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project: www.osce.org/networks/164561
Reviving Co-operative Security in Europe through the OSCE Contribution of the OSCE Network of Think Tanks and Academic Institutions to the Panel of Eminent Persons 2015: www.osce.org/networks/188176
« Repenser l’OSCE et la sécurité en Europe » par Fred Tanner dans le magazine Communauté de sécurité, 1/2015 : www.osce.org/magazine
On trouvera de plus amples informations à l’adresse : www.osce.org/networks/pep