Reconsiderando la OSCE y la seguridad en Europa
Por Fred Tanner
En los casi cuarenta años de su existencia, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), que hasta 1994 era conocida como la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), ha tenido que adaptarse a un entorno de la seguridad en continua transformación. Las medidas de reforma estuvieron orientadas en muchas ocasiones a cambios paradigmáticos en la seguridad mundial y europea. El primer intento que se hizo de modernizar ampliamente la OSCE fue a finales de 2004. El Consejo Ministerial de la OSCE encargó a un Panel de Personas Eminentes que examinara la eficacia de la Organización en una Europa en plena transformación. “Las antiguas líneas divisorias de la Guerra Fría han dejado de existir. Como consecuencia, la función de la OSCE, al igual que otras organizaciones de seguridad, se está adaptando a ese nuevo paradigma de la seguridad. (…) Un panorama europeo y euroasiático que cambia rápidamente requiere que una organización como la OSCE desempeñe una función constructiva para prevenir que surjan nuevas líneas divisorias”, escribieron los ponentes en su informe. Hicieron una serie de recomendaciones destinadas a mejorar la acción colectiva de la Organización a la hora de abordar los conflictos prolongados y las amenazas del siglo XXI.
Cuando finalizó el conflicto armado entre Rusia y Georgia en 2008, la OSCE, bajo la Presidencia griega, inició el Proceso de Corfú, una serie de debates informales sobre posibles vías para restablecer la confianza entre los Estados participantes. El Proceso de Corfú culminó en la Cumbre de Astana de 2010, en la que los Estados participantes renovaron su compromiso “con la visión de una comunidad de seguridad […] que se extiende desde Vancouver a Vladivostok, enraizada en principios mutuamente convenidos, compromisos compartidos y objetivos comunes”. Sin embargo, no se logró consenso sobre un “Marco de Acción” que se propuso y que contenía un catálogo de medidas de reforma.
Después de Astana, se siguió con el programa de reformas en los denominados “Diálogos V a V” (desde Vancouver hasta Vladivostok, pasando por Viena y Vilnius) bajo la Presidencia lituana de 2011 y, a finales de 2012, se retomó en el proceso de Helsinki+40. Ese proceso tenía como finalidad reafirmar los principios de Helsinki en las tres dimensiones de la seguridad de la OSCE (la dimensión político-militar, la dimensión económica y medioambiental, y la dimensión humana) y reforzar la capacidad de la Organización de afrontar los retos de seguridad en la actualidad y en el futuro. Con él se potenció su visibilidad y se depositaron grandes expectativas en el marco de un plan de trabajo conjunto que fue acordado por Suiza y Serbia para sus Presidencias sucesivas (2014 y 2015, respectivamente). Lamentablemente, la crisis en Ucrania y su entorno llevó al proceso de Helsinki+40 a un punto muerto.
Esa crisis sumió a la OSCE en una crisis existencial, poniendo en peligro su papel de guardián legítimo de la seguridad europea. Con aquel trasfondo, el que entonces fuera Presidente en Ejercicio, el Ministro suizo de Asuntos Exteriores y Presidente de la Confederación, Didier Burkhalter, estableció el Panel de Personas Eminentes sobre la seguridad europea como proyecto común, en el Consejo Ministerial de Basilea, en diciembre de 2014. La idea era preparar la base para construir un diálogo sobre la seguridad integrador y constructivo en las regiones euroatlántica y euroasiática, que tuviera en cuenta la crisis en Ucrania en su perspectiva más amplia, y también otras evoluciones en el área de la OSCE que los Estados participantes consideran como una amenaza para su seguridad. El Panel recibió la tarea de reflexionar sobre la forma en que se podía restablecer la confianza y consolidar (de nuevo) la seguridad europea como un proyecto común, tomando como base el Acta Final de Helsinki y la Carta de París, y cómo asegurar el cumplimiento eficaz de los principios de la OSCE. También se encarga de examinar las amenazas que se registran en el área de la OSCE y de estudiar respuestas comunes, así como nuevas posibilidades para confirmar, mejorar, revitalizar y complementar de nuevo los elementos de una seguridad cooperativa. Por último, se pidió al Panel que examinara el papel concreto que desempeña la OSCE en la seguridad euroatlántica y euroasiática, y su función en la prevención y resolución de crisis, incluida la de Ucrania. Confiamos en que el Panel pueda dar un nuevo impulso a algunos de los componentes del proceso de Helsinki+40, que será uno de los temas de debate en la reunión de alto nivel prevista para julio en Helsinki, y que podría ser provechoso incluso después del Consejo Ministerial de Belgrado que se celebrará a finales del año en curso.
El Panel, presidido por el Embajador Wolfgang Ischinger, que dirige la Conferencia sobre la Seguridad de Múnich, está compuesto por 15 miembros de todas las regiones de la OSCE. Sus miembros actúan a título personal. El Panel elaborará dos informes. El primero, un informe provisional, fue presentado en Viena el 17 de junio y se centra en las lecciones aprendidas del compromiso de la OSCE con Ucrania. El segundo, un informe final, se ocupará de cuestiones fronterizas de la seguridad en el área de la OSCE. Ambos informes contendrán recomendaciones prácticas y medidas de acción para responsables políticos, incluidos el Consejo Ministerial de la OSCE y los Estados participantes de la Organización.
La Troika de la OSCE, compuesta por las Presidencias suiza saliente, la actual serbia y la entrante alemana, se encarga de orientar la labor del Panel en términos generales. El Panel pide que hagan aportaciones los Estados participantes de la OSCE, la Secretaría, las Instituciones y la Asamblea Parlamentaria de la OSCE, organizaciones multilaterales interesadas en cuestiones de la seguridad europea, la sociedad civil y grupos de expertos. Una forma de hacerlo es, por ejemplo, celebrando consultas, preparando documentos y efectuando visitas. El Panel y sus miembros también aprovechan la oportunidad de colaborar con representantes de alto nivel procedentes de los Estados participantes (por ejemplo, en actividades paralelas a conferencias multilaterales y otras reuniones internacionales). El Panel cuenta con la colaboración de una dependencia de apoyo que presta asistencia operativa y logística en la organización de reuniones, y también una importante ayuda en la elaboración de informes. La Red de grupos de expertos e instituciones académicas de la OSCE contribuye en la investigación y redacción de documentos de posición. El Panel se financia gracias a contribuciones voluntarias.
El Embajador Fred Tanner es Consejero superior en la Oficina del Secretario General de la OSCE y Administrador de los proyectos de la Secretaría de la OSCE del Panel de Personas Eminentes sobre la seguridad europea como proyecto común.
“Lecciones que la OSCE ha aprendido de su compromiso en Ucrania”, el informe provisional del Panel de Personas Eminentes está disponible aquí: www.osce.org/networks/164561?download=true
Wolfgang Ischinger, Presidente del Panel de Personas Eminentes sobre seguridad europea como proyecto común, responde a las siguientes preguntas:
¿Para qué se necesita el Panel?
Ninguno de los foros internacionales que hay en la actualidad (ni el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, ni el Consejo OTAN-Rusia, ni la relación que ha unido desde hace muchos años a la Unión Europea y la Federación de Rusia), ninguna de esas organizaciones o arreglos institucionales han conseguido proporcionar un marco para poder hallar una solución pacífica al conflicto en Ucrania oriental, incluida la situación en Crimea.
A finales del año pasado surgió la idea de crear un proceso de reflexión que permitiera a todas las partes en el conflicto (la Federación de Rusia, Ucrania, los Estados Unidos, países limítrofes como Polonia y los Estados Bálticos, entre otros) estar representadas en una labor informal dedicada a encontrar una nueva vía, definir nuevas pautas que refuercen la arquitectura de la seguridad europea, y considero que es una idea excelente.
El Plan de Personas Eminentes se esforzará por aportar una contribución seria al proceso de reflexión sobre las medidas que se han de tomar para que no se vuelva a repetir una crisis como la que hemos vivido en los 12 últimos meses en Ucrania y su entorno.
¿En qué medida lo preparó el año pasado su experiencia de haber presidido los debates sobre un diálogo nacional en Ucrania en nombre de la OSCE para poder desempeñar hoy la función de presidente de este Panel?
La labor que realicé en nombre del Presidente en Ejercicio de la OSCE en primavera del año pasado me permitió entender de primera mano la situación tanto en Kiev como en la región de Donbass. Tuve la oportunidad de visitar Donetsk y otras comunidades antes de que la guerra hiciera imposible visitar esas regiones. Esa experiencia, unida a mi sólido perfil como negociador de crisis, es sumamente útil para sentar las prioridades de nuestro Panel.
¿Qué resultados cree que puede lograr el Panel?
El Panel tiene un doble mandato. El primer informe hace recomendaciones para la OSCE en concreto, y el segundo se centrará en cuestiones de la seguridad europea de carácter más general, abarcando asuntos que no estén directamente relacionados con la OSCE.
En el primer informe, presentamos una serie de recomendaciones que confiamos se incorporen a las decisiones del Consejo Permanente de la OSCE: recomendaciones sobre la manera en que se puede equipar a la OSCE para poder hacer frente a emergencias de esas características, y cómo dotar a la OSCE de mayor influencia y poder políticos.
En el conflicto de Georgia en 2008 ya aprendimos una lección y este año en Ucrania hemos aprendido una lección aún mayor. Por tanto, el Panel debe aportar una visión renovada y seria de la seguridad: ¿Qué ha pasado con el control de las armas convencionales? ¿Qué ha sucedido con la confianza en las relaciones políticas? Tenemos que crear una arquitectura europea que se caracterice por la transparencia en términos político-militares, donde la verificabilidad, la transparencia mutua de la información y la reducción de armamentos formen parte de ella.
El año 2014 ha sido una llamada de atención para la seguridad europea. El Panel representa una oportunidad para responder y aportar sugerencias sobre la manera en que podemos construir una comunidad de seguridad euroatlántica más resistente y más integradora.
Miembros del Panel
Wolfgang Ischinger (Alemania), Presidente de la Conferencia de Seguridad de Múnich
Dora Bakoyannis (Grecia), Miembro del Parlamento griego, ex Ministra de Asuntos Exteriores y Presidenta en Ejercicio de la OSCE en 2009
Tahsin Burcuoğlu (Turquía), ex Embajador
Ivo H. Daalder (Estados Unidos), ex Embajador, Presidente del Consejo de Asuntos Generales de Chicago
Oleksandr Chalyi (Ucrania), Presidente de Grant Thornton
Vaira Vike-Freiberga (Letonia), ex Presidenta de Letonia, Presidenta del Club de Madrid
Jean-Marie Guéhenno (Francia), ex Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas, Presidente del Grupo Internacional de Crisis
Barbara Haering (Suiza), ex Miembro del Parlamento, Directora del grupo de expertos econcept Inc.
Sergi Kapanadze (Georgia), ex Viceministro de Asuntos Exteriores, Director del grupo de expertos Socios pro Reformas de Georgia
Sergey A. Karaganov (Federación de Rusia), Presidente honorífico de la Presidencia del Consejo de Política Extranjera y de Defensa
Malcolm Rifkind (Reino Unido), ex Secretario de Asuntos Exteriores, miembro del Parlamento
Adam Daniel Rotfeld (Polonia), ex Ministro de Asuntos Exteriores, Profesor de la Universidad de Varsovia
Teija Tiilikainen (Finlandia), ex Secretaria de Estado, Directora del Instituto Finlandés de Asuntos Internacionales
Kassym-Jomart Tokayev (Kazajstán), ex Primer Ministro, Presidente del Senado
Ivo Visković (Serbia), ex Embajador, Profesor de Ciencias Políticas de la Universidad de Belgrado
Para más información consulte: www.osce.org/cio/13397