¿Qué cambios ha observado en la región desde que ocupa el cargo de Representante Especial del Presidente en Ejercicio de la OSCE para el Cáucaso meridional?
En lo que respecta a las consecuencias de la guerra de 2008 en Georgia, lo más importante es que se observa una situación libre de enfrentamientos o de “paz negativa” a raíz del acuerdo de alto el fuego que consta de seis puntos y que se firmó en agosto de 2008. Los Debates Internacionales de Ginebra, que se ocupan de los arreglos de seguridad y de cuestiones humanitarias, se han centrado en mantener una situación estable y tranquila, y en procurar evitar que se produzcan nuevos enfrentamientos militares sobre el terreno. En mi opinión, eso es lo que han conseguido las conversaciones de Ginebra; en ese sentido hay una cierta continuidad.
Al mismo tiempo, en los últimos años hemos podido observar cómo ha ido aumentando la brecha entre el territorio controlado por Tiflis, y su población, y los territorios que se encuentran bajo el control de las autoridades de facto en Sujumi y Tsjinvali, donde se percibe claramente la influencia rusa, y que están vinculados de muchas maneras a la Federación de Rusia, entre otras cosas mediante los denominados tratados de “alianza y asociación estratégica” y “alianza e integración”, respectivamente. De alguna manera la línea divisoria es cada vez más marcada. Existe una divergencia entre las sociedades y las poblaciones. Cada vez cuesta más esfuerzo mantener la situación estable.
El formato de Ginebra tiene, en cierta medida, una base ambigua, y los participantes asisten a los debates a título personal, dado que no todos se reconocen los unos a los otros en su capacidad oficial. Ese es el reto. Tenemos que salvar una brecha que se está haciendo cada vez más profunda.
En su calidad de Representante Especial para el Cáucaso meridional, su ámbito de actuación abarca también el conflicto de Nagorno Karabaj. ¿Cómo se vio afectada su labor a raíz de las hostilidades que se produjeron en abril de 2016 en la Línea de Contacto?
Es curioso que, en el caso del conflicto de Nagorno Karabaj, tengamos sobre la mesa una serie de principios sobre el estatuto definitivo, pero no dispongamos de una estructura de negociación. Ambas partes apremian siempre a que se tomen medidas para poder aplicar esas visiones y principios, lo que conduce a un agravamiento y una escalada del conflicto. En el caso de Georgia, no hay debates ni principios sobre el estatuto definitivo, pero afortunadamente tenemos el proceso de Ginebra para poder mantener la situación estable. En lo que respecta a Nagorno Karabaj, tras las hostilidades de abril de 2016, ahora se ve amenazada la poca confianza que había. La reciente reunión de los presidentes de Armenia y Azerbaiyán en Ginebra tiene su importancia y, de alguna manera, es alentadora. No obstante, una reunión bilateral de los presidentes no va a bastar para entablar automáticamente un proceso de negociación.
La Presidencia suiza de la OSCE de 2014 elaboró un documento oficioso sobre un proceso de negociación estructurado que contaba con todos los elementos y detalles de un proceso de negociación propiamente dicho; lo hemos presentado en diversas ocasiones a Presidencias posteriores y a todas las personas implicadas, y puede ser que algún día se haga uso de él. El año pasado, durante la Presidencia alemana de la OSCE, dedicamos bastante tiempo a desarrollar, en primer lugar, la idea de reforzar la misión de observación del Representante Personal del Presidente en Ejercicio para el conflicto que es objeto de la Conferencia de Minsk de la OSCE. Los presidentes llegaron a un acuerdo en San Petersburgo, pero todavía no se ha puesto en práctica. Se trata de una misión muy reducida, que supervisa la Línea de Contacto y la frontera estatal entre Armenia y Azerbaiyán; estamos hablando de un aumento de personal internacional de seis a trece miembros. La Presidencia austríaca ha seguido desarrollando ese concepto y últimamente parece que se ha movido algo en esta cuestión, lo que hace pensar que las perspectivas de que se ponga en práctica en 2018 parecen realistas. Al mismo tiempo, hemos elaborado también un documento oficioso sobre un mecanismo para investigar las violaciones del alto el fuego, otra de las medidas de fomento de la confianza que todavía no se ha puesto en práctica.
Usted preside los Debates Internacionales de Ginebra junto con representantes de la Unión Europea y de las Naciones Unidas. ¿Cuál es su enfoque para lograr avances en esta situación?
Los tres copresidentes trabajamos muy bien juntos, colaboramos muy estrechamente y, al mismo tiempo, venimos de organizaciones diferentes con diferentes mandatos. Esta constelación representa una gran ayuda en el contexto de las conversaciones. Las Naciones Unidas y la OSCE son organizaciones integradoras (Georgia, Rusia y los Estados Unidos son todos miembros de ellas), mientras que la UE es una organización europea de países occidentales que apoya los intereses de Georgia, pero que goza de la confianza de las otras partes como intermediaria, incluida Rusia.
Lo que hacemos son básicamente dos cosas. En primer lugar, ser lo más proactivos posible sin ejercer demasiada presión, inyectando nueva energía al proceso y dando a los participantes la idea de que, aunque lo que quieran sea mantener el statu quo, pueden colaborar de una manera no politizada. Por ejemplo, preparamos una serie de documentos oficiosos sobre prácticas recomendadas para abordar la cuestión del retorno de refugiados y de personas internamente desplazadas (PID), la libertad de circulación, el fomento de la seguridad y la confianza, y la percepción de amenazas. Ahora depende de que los participantes las acepten y las utilicen en el proceso, contando con nuestra asistencia si lo desean.
En segundo lugar, debemos ser muy pragmáticos y centrarnos en los pequeños avances. No esperamos conseguir grandes avances o grandes cambios, ese no es nuestro mandato; y tenemos que mantener un perfecto equilibrio, ya que si nuestra actitud es demasiado activa y ambiciosa podemos caer en alguna trampa. Las conversaciones cuentan con dos grupos de trabajo: uno sobre cuestiones de seguridad y otro sobre cuestiones humanitarias. De momento, en el grupo de trabajo sobre cuestiones de seguridad centramos nuestra labor en un sencillo enunciado, el no uso de la fuerza, que podría constituir la base para entablar más adelante debates importantes sobre arreglos de seguridad, incluida la seguridad sobre el terreno y el fomento de la confianza.
En el grupo de trabajo sobre cuestiones humanitarias nos ocupamos de una larga lista de temas. Uno de los más complicados es el retorno de los refugiados y de las PID, donde por el momento apenas hemos registrado avances. Al mismo tiempo nos ocupamos de cuestiones como el patrimonio cultural, los archivos, el idioma, la enseñanza, la libertad de circulación y la documentación. También tenemos cuestiones medioambientales (actualmente nos enfrentamos al grave problema de la polilla del árbol boj y de las plagas que afectan al avellano y otras plantas que representan una fuente importante de ingresos para la población a ambos lados de la línea divisoria) y aquí es donde intentamos prestar ayuda a corto y largo plazo, tanto a nivel técnico como pericial. La Presidencia austríaca organizó también un curso práctico sobre el tema este año, en Viena, y esperamos que la OSCE pueda seguir contribuyendo a esta cuestión con su gran experiencia en la esfera medioambiental.
A veces organizamos sesiones informativas sobre esos temas el día anterior a las conversaciones. Hemos invitado, por ejemplo, a expertos europeos para que hablen de la educación multilingüe en la lengua materna. Esas sesiones informativas constituyen una gran ayuda para los participantes. No quiere decir que vayan a poner en práctica esas ideas de manera inmediata o con facilidad, pero al menos les ayudan a saber mejor lo que podrían hacer y cómo lo deberían hacer. En el mejor de los casos podemos vincular algunos proyectos a esas cuestiones. Por ejemplo, UNICEF trabaja activamente sobre el terreno con profesores y otras personas implicadas en el sector de la educación abordando el tema de la educación multilingüe.
En junio organizamos una sesión informativa sobre prácticas recomendadas para la interacción entre líneas divisorias y movilidad, basada en el ejemplo de Chipre. Ha sido muy interesante ver cómo se pueden organizar pasos fronterizos en la práctica, incluso en circunstancias difíciles, para mejorar la vida de las personas. Existe una tendencia en las zonas de que se ocupan los Debates de Ginebra de poner vallas y canalizar pasos fronterizos con ayuda de unos pocos puestos de control. Muchas veces las personas que viven a cada lado dependen unas de otras, en ocasiones las unen lazos familiares y, claro está, quieren comunicarse los unos con los otros a través de la línea divisoria.
En el Mecanismo de Ergneti de prevención y respuesta a incidentes hemos tratado, por ejemplo, el caso de un hombre georgiano casado con una mujer de Osetia que tiene una casa y comparte una pequeña explotación agrícola (con manzanos y viñedos) cerca de la línea fronteriza administrativa. De hecho, la línea cruza exactamente su propiedad. Un día mientras trabajaba fue detenido en su propia plantación. Se lo llevaron guardias fronterizos de la Federación de Rusia y lo entregaron a las autoridades de facto en Tsjinvali, siguiendo el procedimiento habitual. Los detenidos suelen ir a la cárcel en Tsjinvali, tiene lugar un juicio, tras el cual son puestos en libertad por lo general tras un par de días (teniendo que pagar unos 2.000 rublos) y a continuación son devueltos y entregados a la policía georgiana. En ese caso, llevaron a ese hombre directamente a su propiedad. El caso se abordó en el Mecanismo de Ergneti de prevención y respuesta a incidentes: los participantes georgianos agradecieron que se hubiera tratado el caso con cierta indulgencia.
Los Mecanismos de Ergneti y Gali de prevención y respuesta a incidentes son útiles porque se ocupan de temas prácticos sobre el terreno. ¿Qué logros ha alcanzado el Mecanismo de Ergneti durante el período de tiempo en el que usted ha colaborado en la organización de sus reuniones?
Los Mecanismos de prevención y respuesta a incidentes quizá sean, por el momento, el resultado más útil de los Debates Internacionales de Ginebra. Hasta la fecha hemos celebrado 83 reuniones del Mecanismo de Ergneti. Los representantes vienen no sólo del ámbito político sino, lo que es más importante, también del ámbito técnico, y eso ha funcionado bastante bien. A veces se mantienen intensos debates políticos, muy similares a las conversaciones de Ginebra, sobre las cuestiones de la demarcación y la delimitación de lo que es, en opinión de algunos participantes, una frontera, por ejemplo, y ahí no logramos muchos avances. Lo que sí hemos conseguido es solucionar cuestiones prácticas, como por ejemplo problemas relacionados con el agua. Tenemos toda esa cuestión del riego y la OSCE ha conseguido hacer mucho al respecto: por ejemplo, reparar la presa de Zonkari, una labor que ha supuesto una mejora para la seguridad de la población local y la posibilidad de garantizar el suministro de agua para el riego. Ese proyecto y otras labores sobre otras cuestiones relacionadas con el agua han requerido una buena colaboración práctica entre expertos técnicos de ambas partes de la línea divisoria, que es sumamente importante, como en el caso del sistema de riego de Tiriponi, que cuenta con segmentos a ambos lados de la línea. Este verano nos enfrentamos a un calor y una sequía extremos que tuvieron como consecuencia fuertes recortes en el ámbito local y que afectaron incluso al agua potable.
También está la cuestión del acceso a las propiedades agrícolas en las inmediaciones o a través de la línea fronteriza administrativa para los agricultores de Georgia y Osetia. Ese es un antiguo y delicado debate. No obstante, hemos podido observar una conducta relativamente indulgente y flexible a la hora de tratar casos individuales de agricultores. El principal problema para la población local deriva de la confusión que genera la existencia de dos líneas diferentes que marcan físicamente algunas fronteras: una es la línea fronteriza administrativa que, para Tsjinvali y los guardias fronterizos de la Federación de Rusia, se basa en las divisiones administrativas de la época soviética; la otra es la línea catastral tradicional, que proviene de tiempos presoviéticos. Algunos agricultores que viven en la parte administrada por Tiflis han registrado parcelas de terreno que llegan hasta la línea catastral, estando situados algunos de sus segmentos al norte de la línea fronteriza administrativa o, por el contrario, los agricultores que viven al norte de la línea fronteriza administrativa pueden haber utilizado tradicionalmente parcelas de terreno situadas en la parte administrada por Tiflis. Procuramos abordar esos casos de manera individual sobre el terreno, adoptando asimismo un enfoque basado más bien en principios: pedimos a los participantes que, por un lado, respeten los principios sobre la explotación segura de la tierra y a través de la línea fronteriza administrativa, e indicamos sobre el terreno qué terrenos son seguros para que la población local pueda explotarlos. Hay una cuestión general que dificulta aún más las cosas: de acuerdo con las autoridades de facto de Tsjinvali, toda la tierra que se encuentra en el territorio bajo su control pertenece al estado de facto y no a los agricultores privados. En ese contexto se plantea asimismo la cuestión fundamental de la propiedad privada y los derechos de propiedad.
Además, está la cuestión de las detenciones en relación con la demarcación de fronteras. En los Mecanismos de prevención y respuesta a incidentes, los participantes tratan de establecer una política de escasas detenciones y, en caso de que se haya detenido a personas en la línea fronteriza administrativa, ponerlas en libertad inmediatamente. Ambas partes han acordado utilizar la línea telefónica directa para informar inmediatamente de casos de detención. Y quizás el funcionamiento de una línea telefónica directa sea uno de los logros principales de los Mecanismos. Las dos partes la utilizan con regularidad, cada vez más: en agosto se hizo uso de la línea directa más de 200 veces. La Misión de Observación de la Unión Europea, que es una de las instituciones que gestionan la línea directa, utiliza ese instrumento para facilitar la comunicación en cuestiones urgentes, organizar reuniones técnicas sobre el terreno o sencillamente para transmitir mensajes al otro lado de la línea.
¿Qué tipo de actividades se suelen notificar por la línea directa?
Detenciones, puestas en libertad, causas penales. Lo ideal sería notificar actividades militares cerca de la línea fronteriza administrativa; en este ámbito nos enfrentamos a problemas relacionados con la transparencia, pero por lo menos el procedimiento está establecido. También hay otros asuntos que merece la pena comunicar: por ejemplo, incendios estacionales de pastizales. En realidad, quemar los campos después de la cosecha es un método muy tradicional, utilizado sobre todo por pequeños agricultores. Presentaremos una propuesta antes de que comience la próxima temporada en primavera. Vamos a proponer un modo de evitar el problema: enseñando a los agricultores otras formas de limpiar su campo, quizás prestando asistencia con tractores y maquinaria. Se trata de una cuestión agrícola, pero en estos momentos los guardias fronterizos la están tratando exclusivamente como un problema de seguridad sin llegar a la causa principal de los incidentes.
De la cuestión relativa a las personas desaparecidas se ocupa la labor cooperativa que llevan a cabo los mecanismos confidenciales presididos y organizados por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Son aproximadamente 2.500 las personas desaparecidas según la lista del CICR, en los conflictos ocurridos desde principios de 1990 hasta el año 2008. Últimamente el CICR está realizando más exhumaciones y ha logrado hacer algunas identificaciones. Esclarecer el paradero de personas desaparecidas es una labor humanitaria de suma importancia. Ha habido algunos casos famosos y bastante politizados de personas desaparecidas. Con objeto de brindar asistencia a la investigación de esos casos especiales, la OSCE ha reclutado a un experto independiente, Dušan Ignjatović, que está apoyando nuestra labor. Se le permite cruzar la línea fronteriza administrativa y es bien acogido en ambos lados. Ha preparado dos importantes informes con una serie de recomendaciones que se han distribuido y se han debatido con interlocutores en Tiflis y Tsjinvali. Asimismo, el experto está en contacto directo con los familiares de los desaparecidos. Deseamos a todas las familias de personas desaparecidas que se pueda esclarecer el paradero de sus seres queridos.
¿Hay algo que la OSCE podría hacer de manera diferente?
Por supuesto, sería interesante disponer de otra misión de la OSCE sobre el terreno, concretamente para ampliar la capacidad de elaborar programas, prestar asistencia con acceso humanitario, supervisar y fomentar la labor en las tres dimensiones de la seguridad de la OSCE [político-militar, económica y medioambiental, y humanitaria]. Hemos tratado de convencer a todas las partes presentando modelos diferentes de una misión de la OSCE para la región. Hasta la fecha no lo hemos conseguido, dado que establecer una misión está siempre relacionado con la cuestión del estatuto. Los georgianos dirían: “Sí, queremos una misión de la OSCE, pero para toda Georgia, incluidas Osetia del Sur y Abjasia”. A lo que la Federación de Rusia respondería: “También estamos a favor de establecer una presencia de la OSCE, pero necesitaríamos tres misiones, una para Georgia, otra para Abjasia y otra para Osetia del Sur”. En ese sentido, se han elaborado una serie de modelos innovadores desde la clausura de la Misión de la OSCE en Georgia en 2009 (por ejemplo de la Presidencia griega y de otras Presidencias posteriores) que todavía están en proceso de desarrollo, aunque lejos ver la luz al final del túnel.
¿Qué significa desde el punto de vista personal ser mediador en ese tipo de situaciones?
Por una parte, nuestra labor es bastante intensa: viajamos mucho para entablar consultas no solo en el Cáucaso meridional, sino también en Moscú, en Viena y en otras capitales. Además, somos responsables de facilitar las reuniones de los Mecanismos de prevención y respuesta a incidentes sobre el terreno, por lo general una vez al mes. Son muchos y muy diferentes los temas y las cuestiones que tratamos y forman parte del proceso de mediación, lo que en verdad lo hace más interesante. Al mismo tiempo, en nuestra calidad de copresidentes y facilitadores, debemos ser siempre conscientes de que el mandato de los Debates Internacionales de Ginebra es muy limitado: por ejemplo, al representar a organizaciones en vez de actuar a título individual, no siempre puedes utilizar tu propia experiencia e ingenio como mediador para inventar algo o proponer modelos más eficaces y más relacionados con la problemática en el contexto de Ginebra.
En realidad, la labor en el Cáucaso meridional es muy gratificante. Los temas son muy variados y también las personas. Es muy gratificante colaborar en este contexto con personalidades a título individual. Además está la conocida belleza del paisaje y, en particular, de sus montañas. Todas las dimensiones hacen que la misión sea especial y, al mismo tiempo, única. Cuando empecé como Embajador de Suiza en Georgia, en agosto de 2010, nunca hubiera imaginado que las cosas se desarrollarían como lo han hecho. Me siento muy agradecido por todas esas experiencias enriquecedoras y emocionantes.