Какие изменения произошли в регионе за время выполнения Вами обязанностей специального представителя ДП ОБСЕ по Южному Кавказу?
Касаясь последствий войны 2008 года в Грузии, следует прежде всего отметить, что в результате достижения в августе 2008 года соглашения о прекращении огня из шести пунктов, сложилась неконфронтационная ситуация "негативного мира". Задача Женевских международных дискуссий, где рассматриваются механизмы безопасности и гуманитарные вопросы, – поддерживать спокойствие и стабильность положения и пытаться предотвратить любую новую военную конфронтацию на местах. На мой взгляд, женевские переговоры помогают этого добиться; в этом вопросе мы наблюдаем своего рода постоянство.
В то же время в последние несколько лет мы наблюдаем углубление водораздела между территорией и ее населением, подконтрольными Тбилиси, и теми, что находятся под контролем фактических властей Сухуми и Цхинвали, где ощущается сильное влияние России, т. е. территориями, которые во многих отношениях связаны с Российской Федерацией, в том числе т. н. договорами, соответственно, о "союзе и стратегическом партнерстве" и о "союзе и интеграции". То есть в каком‑то отношении разделительная линия укореняется. В обществах и населении наблюдается разнонаправленное движение. Это требует все более напряженных усилий по удержанию стабильности положения.
Женевский формат в определенной мере зиждется на двусмысленности, и участники представительствуют в своем личном качестве, поскольку не все из них признают друг друга как наделенных официальным статусом. В этом и состоит проблема. Нам нужно перекрыть разрыв, но разрыв углубляется.
Ваша сфера ответственности как специального представителя по Южному Кавказу также распространяется на нагорнокарабахский конфликт. Как боевые действия на линии соприкосновения, вспыхнувшие в апреле 2016 года, сказались на Вашей работе?
Интересно, что применительно к нагорнокарабахскому конфликту у нас имеются некоторые принципы, касающиеся итогового статуса, но нет реальной переговорной архитектуры. Обе стороны всегда подчеркивают своего рода неотложность тех или иных действий по претворения в жизнь этих идей и принципов, а это приводит к эскалации и вспышкам боевых действий. По Грузии у нас нет дискуссий относительно итогового статуса или каких‑либо принципов, но, к счастью, имеется женевский процесс, позволяющий сохранять стабильность ситуации. Что касается Нагорного Карабаха, то после вспышки насилия в апреле 2016 года, даже то малое доверие, которое существовало, теперь тоже поставлено под вопрос. Недавняя встреча президентов Армении и Азербайджана в Женеве, разумеется, имеет важное значение и в какой‑то мере внушает надежду. Однако одна только двусторонняя встреча президентов не в состоянии автоматически запустить процесс переговоров.
Председательством ОБСЕ 2014 года (Швейцария) был подготовлен неофициальный документ о структурированном процессе переговоров, содержащий все элементы и детали полноформатного процесса переговоров; мы неоднократно представляли его каждому новому Председательству и всем вовлеченным в этот процесс представителям, и не исключено, что однажды они им воспользуются. Кроме того, в прошлом году при немецком Председательстве ОБСЕ мы посвятили довольно много времени прежде всего выработке концепции укрепления мониторинговой миссии личного представителя Действующего председателя по конфликту, являющемуся предметом рассмотрения на Минской конференции ОБСЕ. В Санкт-Петербурге президенты пришли по этому вопросу к согласию, но эта договоренность пока еще не претворена в жизнь. Это совсем небольшая миссия, которая ведет мониторинг на линии соприкосновения и на государственной границе между Арменией и Азербайджаном. Речь идет об увеличении ее численности с шести до 13 международных сотрудников. Австрийское Председательство доработало эту концепцию, и с недавних пор в этом вопросе наблюдается определенное движение, так что перспективы ее осуществления в 2018 году представляются реальными. В то же время мы также подготовили неофициальный документ, касающийся механизма расследования случаев нарушения соглашения о прекращении огня, что является еще одной пока не реализованной мерой укрепления доверия.
Вы совместно с представителями Европейского союза и Организации Объединенных Наций сопредседательствуете на Женевских международных дискуссиях. В чем состоит Ваш подход к обеспечению дальнейшего продвижения?
Между тремя сопредседателями сложились очень хорошие рабочие отношения; мы тесно сотрудничаем, хотя и представляем разные организации с различными мандатами. Такой расклад является немалым подспорьем в контексте этих переговоров. ООН и ОБСЕ – это организации широкого состава (и Грузия, и Россия, и Соединенные Штаты – все являются их членами), тогда как ЕС – это европейская организация, ориентированная на Запад, которая отстаивает интересы Грузии, но пользуется доверием в качестве посредника и среди других государств, включая Россию.
Мы по сути дела занимаемся двумя вещами. Во‑первых, действуем по возможности более инициативно, но не слишком напористо в плане придания динамики процессу и привития участникам той мысли, что, даже если они хотят придерживаться статус-кво, они могут действовать сообща неполитизированно. Так, например, нами подготовлен ряд неофициальных документов о наилучшей практике, касающейся возвращения беженцев и внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), свободы передвижения, укрепления безопасности и доверия и представлений об угрозах. Задача же участников – воспринять эти идеи и использовать их на практике, при желании с нашей помощью.
Во‑вторых, важно проявлять максимальную прагматичность, фокусируя внимание на малых шагах. Мы не ожидаем крупных прорывов или больших перемен: это не входит в наш мандат, и нам нужно действовать предельно сбалансированно, поскольку, если мы будем действовать слишком активно с прицелом на перспективу, мы можем легко попасть в ту или иную ловушку. Переговоры ведутся в двух рабочих группах – по вопросам безопасности и по гуманитарным вопросам. На данный момент в рабочей группе по безопасности мы сосредотачиваем внимание на совсем простом заявлении о неприменении силы, которое впоследствии послужит точкой опоры для более основательных дискуссий о механизмах безопасности, включая безопасность на местах и укрепление доверия.
В рабочей группе по гуманитарным вопросам мы занимаемся довольно широким спектром проблем. Наиболее трудной является проблема возвращения беженцев и ВПЛ, где реальный прогресс на данный момент отсутствует. Вместе с тем мы занимаемся такими вопросами, как культурное наследие, архивы, язык, образование, свобода передвижения и документация. Есть также и вопросы экологии: в настоящее время мы сталкиваемся с серьезной проблемой самшитовой огневки и паразитов, поражающих фундук и другие растения, которые являются важным источником дохода для населения, проживающего по обе стороны разделительной линии; в этих вопросам мы пытаемся оказать краткосрочную и долгосрочную помощь на экспертом и техническом уровне. Кроме того, в этом году австрийское Председательство организовало в Вене рабочее совещание по этому вопросу, и ОБСЕ, надо надеяться, может внести дополнительный вклад в решение этого вопроса, опираясь на свой обширный опыт в природоохранной сфере.
Иногда мы организуем информационные мероприятия по этим вопросам за день до переговоров. Так, например, мы пригласили европейских экспертов высказаться по вопросу о многоязычном образовании на базе родного языка. Эти неофициальные мероприятия приносят немалую пользу участникам. Это не означает, что они незамедлительно и без труда приступят к реализации этих идей, но, по крайней мере, у них, возможно, появится больше ясности относительно того, что можно и следует сделать. В лучшем случае нам удается подкрепить эти мероприятия конкретными проектами. Так, например, ЮНИСЕФ ведет активную деятельность на местах, взаимодействуя с преподавателями и другими заинтересованными сторонами из сектора образования по вопросу о многоязычном образовании.
В июне мы провели информационное мероприятие, посвященное передовому опыту трансграничного сотрудничества и передвижения, использовав пример Кипра. Было весьма интересно продемонстрировать, как можно даже в сложных условиях прагматически организовать пересечение разделительных линий, с тем чтобы повысить уровень жизни людей. В тех областях, которые являются предметом обсуждения в Женеве, наблюдается тенденция к возведению преград и ограничению возможностей для пересечения этих разделительных линий небольшим количеством контролируемых пропускных пунктов. Люди, живущие по разные стороны, очень часто тесно зависят друг от друга; порой они связаны семейными узами и, разумеется, хотят общаться друг с другом, невзирая на разделительные линии.
Так, например, в рамках механизма по предотвращению инцидентов и реагированию на них (МПИР) в Эргнети мы обсуждали конкретный случай, касавшийся одного грузина, женатого на осетинке, у которого есть дом и небольшой сад с яблонями и виноградом в непосредственной близи от линии административной границы (ЛАГ). Эта линия проходит фактически прямо по саду. Однажды его задержали во время работы в своем же саду. Российские пограничники арестовали его и передали фактическим властям в Цхинвали в соответствии с установленным порядком. Задержанных обычно направляют в тюрьму в Цхинвали, судят, а потом через пару дней отпускают, обычно после назначения штрафа в размере около 2000 рублей, после чего их доставляют назад и передают грузинской полиции. В данном случае этого мужчину доставили на место – прямо в его сад. Этот случай обсуждался на одной из встреч в рамках механизма по предотвращению инцидентов и реагированию на них (МПИР), где участники от Грузии положительно оценили тот факт, что в данном случае с человеком поступили довольно мягко.
Эргнетский и Гальский механизмы по предотвращению инцидентов и реагированию на них выполняют полезную функцию, поскольку способствуют решению практических вопросов, возникающих на местах. Не могли ли бы Вы назвать какие‑либо достижения в работе Эргнетского МПИР в период, когда Вы содействовали проведению его заседаний?
Наличие МПИР, возможно, является наиболее полезным из достигнутых на настоящее время итогов Женевских международных дискуссий. К настоящему моменту в Эргнети состоялись 83 встречи МПИР. В них участвуют представители не только политического, но, что самое главное, и технического уровня, и работа идет вполне неплохо. Порой возникают горячие политические споры – почти как на Женевских переговорах – например, по вопросам демаркации и делимитации того, что некоторые участники рассматривают в качестве границы, и здесь большого продвижения не наблюдается. Но вместе с тем нам удалось решить некоторые практические проблемы, например, с водой. Существует крупная проблема орошения, и здесь ОБСЕ удалось сделать немало: например, отремонтировать Зонкарскую плотину, что позволило сделать более безопасной жизнь местных жителей и обеспечить снабжение водой для целей ирригации. Осуществление этого проекта и работа над другими водохозяйственными проблемами опиралась на доброе практическое сотрудничество между техническими экспертами сторон, находящихся по разные стороны разделительной линии; оно было крайне необходимым, например, при работе над ирригационной системой Тирипони, отдельные участки которой находятся по разные стороны от разделительной линии. Этим летом погода была крайне жаркой и засушливой, в результате чего на местах ощущалась острая нехватка даже питьевой воды.
Затем имеется проблема доступа местных грузинских и осетинских фермеров к участкам земли, находящимся вблизи или по другую сторону ЛАГ. Это предмет долгих и острых дискуссий. Тем не менее мы отмечаем признаки некоторой снисходительности и гибкости, когда речь идет о конкретных фермерах и случаях. Местные жители видят основную проблему во вносящей путаницу двойственности двух различных линий, которыми физически обозначены некоторые границы: одной из них является ЛАГ, которая и для Цхинвали, и для российских пограничников основана на административных разграничениях советского времени. Другой является унаследованная от прошлого кадастровая линия, проведенная в досоветские времена. Некоторые фермеры, проживающие на стороне, находящейся под административным управлением Тбилиси, владеют зарегистрированными участками земли, кадастровая граница которых на некоторых отрезках проходит к северу от ЛАГ, и наоборот, люди, проживающие к северу от ЛАГ, возможно, по традиции пользовались земельными участками, расположенными на стороне, находящейся под административным управлением Тбилиси. Мы пытаемся рассматривать эти дела в индивидуальном порядке в привязке к местности, применяя однако при этом и принципиальный подход: мы просим участников, с одной стороны, согласовать принципы безопасного пользования землей близ ЛАГ и по обе стороны от нее и также обозначить на местности, какие земельные участки могут безопасно обрабатываться местными жителями. Имеется также и более общая проблема, которая еще более осложняет отношения: по мнению фактических властей Цхинвали, вся земля на территории, находящейся под их контролем, принадлежит фактическим государственным органам, а не частным фермерам. Сюда же относится и самый коренной вопрос о частной собственности и имущественных правах.
Кроме того, имеется также проблема задержаний, производная от проблемы проведения границ. На встречах МПИР участники стремятся согласовать политику, нацеленную на сокращение числа задержаний, а при задержании людей на ЛАГ – на их немедленное освобождение. Все стороны договорились использовать "горячую линию" для немедленного извещения о случаях задержания. Функционирование такой телефонной линии является, возможно, главным достижением в деятельности МПИР. Все стороны довольно часто пользуются ей, причем эта частота нарастает: в августе "горячая линия" была задействована намного больше 200 раз. Миссия Евросоюза по мониторингу, которая является одним из спонсоров "горячей линии", использует этот инструмент для упрощения связи по неотложным вопросам, организации технических совещаний на местах или упрощения передачи сообщений через разделительную линию.
Какие уведомления обычно передаются по "горячей линии"?
Уведомления о случаях задержания, освобождения, уголовных преступлений. В идеале также и о боевых действиях вблизи ЛАГ. В последнем случае встречаются некоторые трудности, касающиеся транспарентности, но по крайней мере порядок уже определен. Желательно сообщать и о многом другом, например, о случаях сезонного пала. Дело в том, что пал – это вполне традиционный метод очистки земли после сбора урожая, который применяется главным образом мелкими фермерами. Мы представим предложение об этом, до того как подобные мероприятия начнутся в следующем сезоне. Мы хотим предложить, что избежать этой проблемы, можно было бы, например, посредством обучения фермеров другим способам очистки земли и, возможно, оказания им какой‑то помощи с тракторами и техникой. Это сельскохозяйственный вопрос, но в данный момент он рассматривается исключительно как проблема безопасности пограничниками, которые не занимаются первопричинами таких инцидентов.
Налажено сотрудничество по проблеме лиц, пропавших без вести, которой занимаются особые группы, действующие под председательством и при содействии Международного комитета Красного креста (МККК). В списке МККК насчитывается около 2500 лиц, пропавших без вести в конфликтах, относящихся к началу 1990–х и до 2008 года. В последнее время МККК наращивает свою деятельность по эксгумации, и ему удалось успешно опознать останки некоторых людей. Выяснение судьбы лиц, пропавших без вести, – это крайне важный гуманитарный вопрос. Есть несколько резонансных и довольно политизированных дел о лицах, пропавших без вести. Для помощи в проведении следственных действий по этим особым случаям ОБСЕ привлекла независимого эксперта Душана Игнятовича, который участвует в проводимой нами работе. Ему разрешается пересекать ЛАГ, и он находит теплый прием с обеих сторон. Им подготовлены два обстоятельных доклада с рядом рекомендаций, которые были распространены и стали предметом обсуждения с представителями Тбилиси и Цхинвали. Кроме того, этот эксперт поддерживает тесный контакт с семьями пропавших без вести. Мы надеемся, что семьям всех этих лиц удастся прояснить судьбу своих близких.
Могла ли бы ОБСЕ делать что‑то по-другому?
Конечно, было бы интересно направить еще одну миссию ОБСЕ в эти края, с тем чтобы расширить наш потенциал по разработке программ, оказанию помощи в доступе по гуманитарным соображениям, наблюдению и продвижению работы по трем измерениям безопасности ОБСЕ (военно-политическое, экономико-экологическое и человеческое) в более конкретном ключе. Мы пытаемся убедить в этом все стороны, выдвигая различные варианты направления миссии ОБСЕ в этот регион. На настоящий момент наши попытки не увенчались успехом, поскольку учреждение миссии всегда связано с вопросом о статусе. Грузины говорят: "Да, мы хотим иметь миссию ОБСЕ, но только во всей Грузии, включая Южную Осетию и Абхазию". Российская Федерация отвечает: "Мы также выступаем за присутствие ОБСЕ, но тогда нам нужно три миссии: одна для Грузии, другая для Абхазии и еще одна для Южной Осетии". С таким подходом некоторые новаторские схемы, которые были разработаны после вынужденного закрытия миссии ОБСЕ в Грузии в 2009 году (например, греческим и последующими председательствами), находятся все еще в стадии согласования, и свет в конце туннеля пока не виден.
Каковы Ваши личные впечатления от выполнения посреднической роли в такого рода ситуациях?
С одной стороны, мы работаем довольно интенсивно: безусловно, приходится много передвигаться для проведения консультаций на Южном Кавказе, но также и в Москве, Вене и других столицах. Кроме того, мы обязаны готовить встречи МПИР на местах, которые, как правило, проводятся раз в месяц. Процесс посредничества предполагает необходимость заниматься многими различными вопросами и темами, что делает его весьма интересным. В то же время мы как сопредседатели и содействующие стороны должны при всех обстоятельствах сознавать, что мандат Женевских международных дискуссий весьма ограничен: так, например, поскольку мы представляем организации, а не действуем в индивидуальном качестве, не всегда удается использовать свой собственный опыт и изворотливость посредника для изобретения каких‑то решений или внесения предложений о более продуктивных форматах для решения в женевском контексте.
Работа на Южном Кавказе, надо сказать, приносит немалое удовлетворение. Приходится сталкиваться с разнообразием проблем и самыми разными людьми. Колоссальное удовольствие испытываешь от сотрудничества с конкретными людьми, вовлеченными в эти усилия. Само собой разумеется, что работа идет на фоне красивейшего пейзажа, в частности в горной местности. Все это придает миссии необычный и в то же время уникальный характер. Когда в августе 2010 года я приступил к работе в качестве посла Швейцарии в Грузии, я не мог и предполагать, что дела пойдут так, как они пошли. Я весьма признателен за этот богатый, наполненный эмоциями опыт.