Первые меры укрепления доверия и безопасности, согласованные на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе Полковник (в отставке) Вольфганг Рихтер
В нынешнем контексте геополитической напряженности в регионе ОБСЕ можно извлечь ряд полезных уроков из принятых в эпоху холодной войны Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ – это предшественник ОБСЕ) мер, призванных наладить сотрудничество в вопросах обеспечения безопасности в военной области.
В последнее десятилетие наблюдалось ослабление багажа, наработанного ОБСЕ в области безопасности, в условиях, когда происходило размывание фундамента контроля над обычными вооружениями в Европе, коим являлся Договор 1992 года об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), без каких‑либо перспектив его замены. Вместо этого утвердилось новое ощущение геополитической конкуренции, порождаемое расширением предпосылок для возникновения кризисов и новыми вызовами в области безопасности, в частности кризисом на Украине и вокруг нее. Эти тенденции изменили ландшафт европейской безопасности и поставили под сомнение основополагающие принципы евроатлантического и евразийского сотрудничества в области безопасности. Кроме того, они привели ряд государств-участников к мысли о необходимости противодействовать предполагаемым угрозам их суверенитету и территориальной целостности наращиванием усилий в области сдерживания и обороны. И вот, за последние два года число и масштабы полетов, военных учений и военно-морских маневров близ границ достигли уровня, невиданного с момента окончания холодной войны.
На этом фоне стоит вспомнить о том, что даже на пике межблоковой конфронтации в Европе в 1960‑х годах Организация североатлантического договора (НАТО) исходила из того, что, как было рекомендовано в подготовленном ею в декабре 1967 года "Докладе Хармела", инструмент сдерживания должен дополняться мерами разрядки в сочетании с предложениями о сотрудничестве в области безопасности. Такой подход со встречным провозглашением Советским Союзом идеи "мирного сосуществования" различных политических и идеологических систем позволил создать почву для созыва в 1973 году в Хельсинки Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). В нем приняли участие 35 государств, принадлежавших к тому или другому из военных блоков, а также нейтральных и неприсоединившихся стран. Путь к Хельсинки был проложен рядом двусторонних соглашений между Западной Германией и Советским Союзом, Польшей, Чехословакией и Восточной Германией, вступлением обоих немецких государств в Организацию Объединенных Наций и четырехсторонним соглашением по Берлину, подписанием Советским Союзом и Соединенными Штатами Договора об ограничении стратегических вооружений (ОСВ‑I) и началом переговоров о взаимном и сбалансированном сокращении вооруженных сил, посвященных контролю над обычными вооружениями в Центральной Европе.
В 1975 году Совещание завершилось принятием хельсинкского Заключительного акта, в котором был очерчен широкий круг мер сотрудничества, сгруппированных в три основные "корзины": безопасность; экономическое и техническое сотрудничество; а также гуманитарные и прочие вопросы. В первой корзине были прописаны не только 10 принципов, определяющих отношения между государствами (с толкованием конкретного значения и путей применения существующих международно правовых норм в разделенной Европе), но и блок мер укрепления доверия и безопасности (МДБ) в военной области.
Хельсинкские меры
Тогда как переговоры о взаимном и сбалансированном сокращении вооруженных сил касались только государств – членов НАТО и Варшавского пакта, МДБ, предусмотренные в хельсинкском Заключительном акте, были разработаны с учетом представлений об опасностях, имевшихся у всех 35 государств – участников СБСЕ. Эти меры стали ответом на озабоченность тем, что многократные крупномасштабные военные учения и переброски войск могли бы быть использованы для внезапного нападения или подготовки крупномасштабных наступательных операций без достаточного времени упреждения.
Было согласовано положение о необходимости предварительного уведомления о проведении военных учений с участием не менее 25 тысяч военнослужащих (включая амфибийные и воздушно-десантные войска); оговаривалась и возможность факультативного наблюдения. Уведомление должно было даваться не менее чем за 21 сутки до начала учения, за исключением внезапных учений с коротким сроком уведомления, о которых следовало уведомлять в возможно кратчайшие сроки. Была высказана идея о том, что уровни, требующие уведомления, применительно к воздушно-десантным или амфибийным операциям, должны быть значительно ниже, но конкретизированы они не были. Эти положения касались численности личного состава, а каких‑либо пороговых значений для вооружений и техники в хельсинкском Заключительном акте предусмотрено не было. Однако государствам-участникам было рекомендовано предоставлять дополнительную соответствующую информацию об учениях, например об их цели, численности и компонентах участвующих контингентов, графике, сроках и охватываемых ими территориях.
Хельсинкские МДБ были разработаны с учетом особой политической чувствительности и оперативной значимости необычной военной деятельности в приграничных районах. Было рекомендовано направлять уведомление о менее крупных маневрах с участием менее 25 тысяч военнослужащих в случае их проведения в непосредственной близости от других государств-участников. В отношении государства-участника, территория которого простиралась за пределы европейского континента, хельсинкские МДБ применялись только в зоне, не выходящей за пределы 250 км от границы с тем или иным европейским государством-участником.
Согласно хельсинкскому Заключительному акту обмен наблюдателями и дополнительные контакты, такие, как обоюдные выезды военных делегаций, не являлись обязательными, но рассматривались в качестве желательных; при этом был подчеркнут принцип взаимности. Кроме того, в рамках СБСЕ предполагалось, что опыт первоначального применения согласованных в Хельсинки мер может стать отправной точкой в разработке последующих, более детальных положений.
Ограниченное применение
К сожалению, в годы, последовавшие за принятием хельсинкского Заключительного акта, политическая обстановка ухудшилась. Приближался к апогею кризис, вызванный размещением баллистических ракет средней дальности в Европе; Советский Союз направил свои силы в Афганистан; в Польше было введено военное положение; а прогресс на ВССВС застопорился. Кроме того, резкие расхождения в толковании хельсинкского Заключительного акта, в особенности положений, касающихся прав человека и основных свобод, привели к углублению взаимного недоверия.
Поэтому более десяти лет после подписания хельсинкского Заключительного акта предусмотренные в нем МДБ осуществлялись выборочно и ограниченно. С 1975 по 1986 год поступило 72 уведомления о крупномасштабных маневрах, 47 из которых проводились под наблюдением, хотя и оговоренном жесткими ограничениями. Кроме того, в этот период было объявлено о 53 менее масштабных учениях, из которых 19 проводились под наблюдением. На встречах СБСЕ в рамках дальнейших шагов в Белграде (1977–1978 годы) и Мадриде (1980–1983 годы) не удалось достичь ощутимого прогресса в разработке новых МДБ. Однако в Мадриде государства-участники договорились созвать в январе 1984 года в Стокгольме конференцию для содействия выполнению и дальнейшему развитию МДБ.
Стокгольмский документ
Переговорам на Стокгольмской конференции был неожиданно придан импульс, когда советский президент Михаил Горбачев начал пересмотр подхода Советского Союза к реформам. С обеих сторон появились признаки разрядки, включая компромиссные предложения по контролю над обычными вооружениями и баллистическим ракетам промежуточной и средней дальности. В 1986 году в Стокгольме государствам – участникам СБСЕ удалось принять пакет пересмотренных МДБ (изложены в Стокгольмском документе), которые и по сей день составляют ядро функции раннего предупреждения, выполняемой сменившем его Венским документом: это предварительное уведомление и наблюдение за военными учениями и необычной военной деятельностью; ежегодные графики; ограничительные положения, подкрепляемые мерами проверки.
В согласованном в Мадриде мандате на проведение Стокгольмской конференции было оговорено, что район применения новых МДБ охватывает всю Европу, а также относящиеся к ней воздушное пространство и акватории, под которыми понимались также морские акватории, прилежащие к Европе. Это последнее уточнение было новым моментом по сравнению с хельсинкскими МДБ. В прилежащих акваториях и воздушном пространстве МДБ применялись бы в отношении военной деятельности всех государств-участников только в тех случаях, когда она затрагивала бы безопасность в Европе и являлась бы составляющей их подлежащей уведомлению деятельности в пределах всей Европы.
Сроки обязательного предварительного уведомления об определенных видах военной деятельности, согласно Стокгольмскому документу, были увеличены с 21 дня, как было предусмотрено в хельсинкском Заключительном акте, до 42 суток. И в данном случае было сделано исключение для внезапных учений: объявление об их проведении должно было даваться в момент начала такой деятельности.
Предусмотренное в Хельсинки пороговое значение в 25 000 военнослужащих, участвующих в такой деятельности, было сокращено до 13 000, если они участвуют в одном и том же учении, проводимом под единым оперативным командованием, при их организации в дивизионную структуру или по крайней мере в две бригады/полка. Было определено, что эти войска (которые теперь именовались "сухопутные войска"), включает не только армейские, амфибийные и воздушно-десантные, но и аэромобильные войска. Кроме того, был введен дополнительный пороговый уровень в 300 боевых танков. Подлежали уведомлению и менее масштабные учения, если в амфибийной высадке или парашютном десанте участвовало по меньшей мере 3000 человек. Впервые в уведомлении должно было указываться участие военно-воздушных сил, если в ходе деятельности предполагалось произвести 200 или более самолето-вылетов (исключая вылеты вертолетов).
Была подробно указана информация, подлежащая включению в уведомления: это наименование и общая цель военной деятельности; название государств, участвующих в ней; уровень командования; даты начала и окончания; виды и общая численность войск; количество и тип дивизий; участие в амфибийной высадке или парашютном десанте; а также участвующие основные системы вооружений (включая боевые танки, пусковые установки противотанковых управляемых ракет, артиллерийские орудия и многоствольные реактивные пусковые установки калибра 100 мм или более, вертолеты и предполагаемые самолето-вылеты, а также военно-морскую корабельную артиллерийскую поддержку).
Что касается учений с участием многих государств, то в Стокгольмском документе предусматривалось, что принимающее государство, на территории которого проводилась такая деятельность, должно было направлять уведомление об учении, если совокупная численность войск различных государств превышала указанные предельные уровни, даже при том что национальные контингенты не превышали требующие уведомления пороговые значения. Кроме того, прибытие значительных по численности сил, перебрасываемых в зону применения МДБ из-за ее пределов или внутри этой зоны, в пункты сосредоточения внутри зоны, также подлежало уведомлению. Эти положения обеспечивали транспарентность переброски подкреплений, прибывающих из-за пределов Европы, или переброски значительных резервов в зоне применения.
В Стокгольмском документе довольно туманные рекомендации относительно наблюдения за необычной военной деятельностью, содержавшиеся в хельсинкском Заключительном акте, были заменены конкретными положениями. Государства-участники были обязаны приглашать наблюдателей из всех других государств-участников на подлежащие уведомлению учения и при сосредоточении войск во всех случаях, когда численность участвующих войск достигала или превышала 17 000 человек. В случае амфибийной высадки или парашютного десанта численность участвующих войск была ограничена предельным уровнем в 5000 человек. Каждое государство-участник имело право направить двух наблюдателей. Их задача состояла в подтверждении того факта, что военная деятельность не носит угрожающего характера. С этой целью они были наделены правом пользоваться соответствующими картами и средствами наблюдения, ежедневно заслушивать брифинги о развитии ситуации, получать расписанную по дням программу наблюдения, посещать ключевые географические точки в районе проведения операций и вступать в контакт с командирами и военнослужащими крупных боевых частей. В случае внезапных учений приглашение наблюдателей было обязательным, только если их продолжительность превышала 72 часа.
Еще одним нововведением, закрепленным в Стокгольмском документе, было требование о представлении государствами-участниками не позднее 15 ноября каждого года плана своей военной деятельности, подлежащей предварительному уведомлению, на следующий календарный год. В плане должны быть указаны подробные сведения о сроках проведения военной деятельности, ее общих характеристиках, цели, масштабах и продолжительности, а также о численности войск и видах вооруженных сил, участвующих в военной деятельности. Помимо этого, были введены ограничительные положения: сообщать о военной деятельности, в которой участвует 40 тыс. человек и более и которую государство-участник планирует провести во второй следующий за календарным год, и предоставлять соответствующую информацию; не проводить военной деятельности, в которой участвует более 75 тыс. человек, если только она не была предметом такого сообщения; не проводить военной деятельности, в которой участвует более 40 тыс. человек, если только она не была включена в ежегодный план. В силу этих положений не разрешается без заблаговременного уведомления проводить внезапную проверку боевой готовности с превышением данных порогов. Их цель, таким образом, заключалась в том, чтобы не допустить разработки сценариев, которые можно было бы использовать для совершения внезапных нападений.
Если возникают сомнения относительно соблюдения данных положений, в качестве дополнительной меры укрепления доверия государствам-участникам предоставлено право проводить инспекции по требованию на территории любого другого государства-участника в зоне применения МДБ. Однако ни одно государство не обязано принимать на своей территории более трех инспекций в течение календарного года. В запросе на инспекцию должен указываться район, в котором, по мнению запрашивающего государства-участника, проводится подлежащая предварительному уведомлению военная деятельность. Указанный район не должен выходить за рамки района, который требуется для проведения военной деятельности на уровне армии. Принимающее государство обязано обеспечить представителям инспектирующего государства беспрепятственный доступ, за исключением чувствительных пунктов или небольших закрытых зон, например оборонных объектов, военных транспортных средств, летательных аппаратов или судов. Ответ на запрос должен даваться в течение двадцати четырех часов. Инспекционной группе разрешается въезд на территорию принимающего государства в течение 36 часов через пункт въезда, расположенный как можно ближе к указанному району. Инспекторам предоставляется право проводить инспекцию с земли, с воздуха или обоими способами одновременно в течение 48 часов.
В заключительной части Стокгольмского документа прямо говорится о том, что осуществление мер укрепления доверия и безопасности будет содействовать уменьшению опасности вооруженного конфликта и неправильного понимания или неправильной оценки военной деятельности.
Дальнейшие шаги
К моменту завершения Стокгольмской конференции уже набрал темп процесс разрядки. В мае 1987 года объявлено о принятии странами – участницами Варшавского договора новой военной доктрины, носившей оборонительный характер. В декабре того же года между Советским Союзом и Соединенными Штатами был подписан Договор о ликвидации ракет средней и малой дальности (РСМД). В январе 1989 года достигнута договоренность по поводу нового мандата на проведение переговоров по контролю над обычными вооружениями. В результате этих переговоров в 1990 году был подписан Договор об ОВСЕ.
Осуществление программ взаимного наблюдения за военной деятельностью в соответствии с положениями Стокгольмского документа началось в Центральной Европе в 1987 году. Результаты были обнадеживающими: удалось подтвердить соблюдение положений Документа и, благодаря первым контактам между профессиональными военными, создать атмосферу взаимного доверия.
В начале 1989 года на встрече представителей государств – участников СБСЕ, состоявшейся в Вене в рамках дальнейших шагов, принято решение о продолжении переговоров по укреплению МДБ, изложенных в Стокгольмском документе. В итоге переговоров был принят Венский документ 1990 года, ставший первым в ряду Венских документов. Ныне действующие МДБ изложены в Венском документе ОБСЕ 2011 года.
Использование накопленного опыта
В рамках первых МДБ, разработанных СБСЕ и закрепленных в хельсинкском Заключительном акте и Стокгольмском документе, основное внимание уделялось необычной военной деятельности и предусматривалось заблаговременное предоставление информации, уведомление и проверка. В основе данных мер лежали пороговые величины, соответствовавшие огромному количеству вооружений и обширному потенциалу, которыми обладали военные блоки до 1991 года. Однако принципы, на которые опирались при их введении и осуществлении, возможно, не утратили своей ценности в наши дни и заслуживают должного внимания.
1. Совершенствование и осуществление первых МДБ стало возможным после достижения общего понимания разрядки и благодаря наличию политической воли, направленной на содействие открытому диалогу и обеспечению безопасности, основанной на сотрудничестве, общих нормах и взаимных обязательствах проявлять сдержанность. Сегодня, как и тогда, дальнейшей разработке МДБ благоприятствовала бы обстановка безопасности, поддерживаемая благодаря сотрудничеству, что, в свою очередь, позволило бы повысить транспарентность и укрепить доверие.
2. Наилучшим способом достижения взаимной сдержанности является контроль над обычными вооружениями, имеющий целью конкретное ограничение наступательного военного потенциала. Поэтому одновременно с первоначальным обсуждением в рамках СБСЕ мер укрепления доверия и безопасности рассматривался вопрос о контроле над обычными вооружениями с акцентом на основных видах вооружения, необходимых для проведения наступательных общевойсковых операций. Сегодня, как и тогда, новый толчок деятельности по контролю над обычными вооружениями сказался бы положительно на усилиях ОБСЕ по повышению транспарентности.
3. Актуальность первых МДБ с военной точки зрения объяснялась тем, что они отвечали реалистичным сценариям и представлениям об опасности, которые преобладали на тот момент. В центре внимания находилась необычная военная деятельность, в особенности в приграничных зонах. Такой подход актуален и сегодня. Необходимо, однако, привести пороговые величины, связанные с международным наблюдением, и инспекционные квоты в соответствие с реалиями современной Европы.
Вольфганг Рихтер, полковник в отставке, старший научный сотрудник Германского института международной политики и безопасности (Stiftung Wissenschaft und Politik), Берлин. В 2005–2009 гг. г-н Рихтер работал в постоянной миссии ФРГ при ОБСЕ в качестве начальника военного отдела и старшего военного советника.